数字城管京沪杭的摸索与困扰

李　敬

从北京市东城区到全国51个试点城市，随着数字城管向城市管理的纵深扩展，中国的城市管理理念也在经历着一场思辨。

你们就是百姓身边的英雄。”这句话是北京市东城区居民对北京市东城区城市监督中心监督员们的称赞。

数月前，当监督员张双恩巡查到东城兴化里居民小区大门口时，地面上一个裂缝引起了他的注意，当他向下看时才发现，裂缝下隐藏着一个深不见底的巨大空洞，可怕的是裂缝周围地面已经开始塌陷。

张双恩立刻把险情上报了数字城管信息中心，协调专业部门后，及时回填了35吨材料，解除了居民们的安全隐患。

当东城区城市监督中心副主任高萍接过居民们送来的锦旗时，她感到的是东城数字城管的责任重大。

在经历了从东城到全国51个试点城市的推广实践后，数字城管的管理内容已随着实践的深入发生了变化。

越管越宽

北京东城区将文物保护作为特殊城市部件纳入到数字城管的进程中。

北京东城区是老城区，蕴藏着丰富的文化遗产。不夸张地说，东城区的胡同里触手可及的一件门堆儿、石条儿都可能是件颇有来历的文物。

将文物保护纳入数字城管后，相关部门就可以派监督员去特别关注。发现问题，可以在第一时间协调文物部门。

“如今，我们所管理的不再仅仅是传统的路灯、井盖之类的市政设施。” 北京市东城区城市监督中心副主任高萍介绍，数字城管的职能已经扩大，不仅渗透到了文物保护、污染源调查等众多事务管理，还从“管事”到“管人”。这是北京东城数字城管扩展的一大特色。

对于北京这样一个每年有着大量人口涌入的大城市来说，最迫切的需要就是有效的流动人口管理了。东城区的做法是将出租屋纳入数字城管信息系统，由城管监督员上门为流动人口提供相应的服务，并将人口数据信息反馈到相关管理部门。

同样从“管事”向“管人”拓展的还有上海。

一次，上海网格化指挥中心接到一例非法设摊的案件。处理过程中，信息监督员发现，摆摊者家庭十分困难。于是指挥中心不仅协调、调度了城管和公安执法部门，还协调劳动保障部门人员登门服务，在解决违法设摊的同时，帮助摆摊者解决了就业问题。

这种变化得益于网格化数字城管。目前，浦东的各功能区，乃至街道、社区，市政、市容和社区的人口信息分析、整合资源配置、政府与居民的互动等，都扩展进入到了数字城管系统。

数字城管在杭州被称为“城市保姆”。每天要管理杭州城190多平方公里的市区内涉及173家单位的全部“家当”。

通过实施数字城管，杭州市已将包括城市管理的人力资源和物力资源进行了整合，将街面治安监控系统与“数字城管”的管理相结合，现在，街面治安和城管行政执法监控系统已接入“数字城管”运行系统。

几乎所有涉及杭州管理细枝末节的人、物、事，都成为了杭州数字城管的工作范围。

管理内容的拓展又会相应地催生出怎样的管理手段呢？在城市管理变革的过程中，城市管理者又会经历怎样的思辨呢？

向下走和向上走

承继北京打破部门的条块分割的精神，上海浦东采取了中心下移和三级平台、四级派单制。

浦东新区将网格化管理中心放到各个功能区域，建设6个功能区域监督（指挥）中心，街道社区再建信息化平台，形成浦东新区、功能区、社区三级平台。然后再增加一级行政效能监察督办，形成四级派单。

监督员发现的问题，会先报到社区，由平台中的职能部门处理，解决不了再逐级上报，由上一级单位协调，最后由监察部门督办。

“在浦东，每一个街道都会有超过20万的人口，相当于其他城市的一个区。”浦东城管信息中心负责人称，浦东新区的6个功能区，下辖11个街道、13个镇，常住人口达264.01万人。另外，在这6个功能区中，都有相对独立并履行政府所有职能的管理委员会，管理着包括人、财、物等所有方面。所以，在浦东新区有可能也有必要划分成更小的区域。

与上海的重心下移不同，杭州选择的则是向上走。

2003年，杭州就成立了“城市管理办公室”，负责综合协调各职能部门，以加强城市管理。然而，当时杭州各个部门的职能分得很清楚，你管你的，我管我的，是川字形管理模式。

“市政府想通过‘城市管理办公室打破条块分割，建立统一平台，搞综合管控、绩效考核，但由于缺乏好的协调手段，很难推行下去。”杭州城市管理信息中心相关负责人说。

后来，通过实施数字城管，杭州建起了市级指挥中心和信息中心，并建立了相应的高位协同平台，终于把“川”变成了“卅”。

目前，杭州将173家相关单位定义为网络单位，每个单位设立终端，由各网络单位派专人负责协调工作。同时，在杭州的数字城管指挥中心，还设立了协同平台，由各职能部门派出专人进驻，当发现城市管理问题时，由市领导坐镇现场协调。

摸索推进路线

走过萌芽期的数字城管模式，正在各试点城市茁壮成长。随着数字城管在全国的铺开，这些试点城市的经验，必将成为其他城市管理者们的“路线图”。

首先，数字城管需要领导高度重视，甚至亲自挂帅。

杭州成立了由市长任组长的数字城管工作领导小组，同样地，上海浦东区数字城管建设也是由区长亲自挂帅的一把手工程。

当初，北京东城区之所以能创造性地实施数字城管，就是由于当时东城区领导的重视。而对于上海、杭州这些做出成绩的试点城市来说，也是由于领导重视才得以顺利实施。

其次，数字城管向广泛的城市职能部门推进数据共享时，需要科学的机制做保障。

本质上说，数字城管是一种城市管理模式，而非简单的系统或平台。从这个角度来说，一些管理部门难免对某些数字城管的硬指标有抵触情绪。杭州在推行数字城管时，就遇到过这样的问题。

“起初，各部门都有些抵触和恐惧。但后来，发现这套机制确实促进了各部门提高自身办公效率，抵触也就变成了感谢。” 杭州城管信息中心的那位负责人说。

虽然有推进机制和领导的重视，但当数字城管作为新生事物摆在北京东城区各部门面前时，推进还是费了一番周折的。上海浦东也同样费了些周折。

北京市东城区信息化工作办公室副主任倪东认为，比起资源的整合、数据的共享，有效的推进机制更加重要。

再有，作为一套行之有效的城市管理模式，长期发挥效能、信息采集的公正、效率的提高和自身的生存也是需要解决的问题。

对此，杭州采取了市场化信息采集的办法。杭州市城市管理信息中心以招标的方式聘用了5家第三方信息采集公司，并分级管理网格区，采用政府花钱买信息的方式，既减少了信息采集公司与职能部门的直接冲突，又有效地降低了信息采集成本。

上海则采用了两种网格管理模式，一个是传统的基于地理的块状网格管理模式，以区、县作为单元推进; 另外一个是按行业划分的专用的行业网格化管理体系。在精细化管理的同时，也便于将应用与各部门的实际需求相结合。

东城区也在探索社会化的运作方式，比如东城区对摄像头采用了引入第三方公司的管理模式。就是将摄像头的维护包给企业，由企业自负盈亏。