刑事立案监督的制度缺陷及完善

邹　春　穆凯锋

摘 要： 刑事立案监督制度之法律规定几经变革，虽然其框架建立起来了，但其制度本身依然存在着许多不完善，致使监督的及时性、有效性不能充分发挥，对于刑事立案监督制度的改进，可以通过检察审查会制度，赋予其相关职权，在制度重构的基础上对立案监督制度加以完善。

关键词：刑事立案监督；制度缺陷；检察审查会

中图分类号：D926.34 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0121－04

一、 刑事立案监督制度现行的法律依据及价值定位

(一)法律依据及概念

目前，我国刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条:人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。

从理论法学角度来看,所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督。它既是法律赋予检察机关的一项重要职能，又是刑事诉讼法规定的一种特别的司法救济程序。

（二）价值定位

刑事立案监督制度作为法律监督不可或缺的一部分，其价值在于达到我国《刑事诉讼法》所规定的惩罚犯罪、保障人权的目的，并追求维护公平正义的法理目标。

1.惩罚犯罪。惩罚犯罪是刑事诉讼法的目的之一。通过适当的刑罚来惩罚犯罪，一方面可以对潜在的犯罪起到威慑和遏制的作用；另一方面也是对受害人被侵犯的权利的一种救济。对刑事立案主体进行的立案监督制约了司法机关的非法行为，确保立案主体在进行刑事立案的过程中不放纵犯罪，通过对立案主体进行监督使惩罚犯罪的刑诉目的得以真正实现，从而保障司法公正。

2.保障人权。保障人权是现代社会法治社会的标志，是必须恪守的准则。法律监督的要义不在于监督民众是否守法而是监督执法者是否依法。监督执法者是否依法，其根本目的之一还在于避免执法者利用权力侵犯公民的基本人权。对于刑事立案监督来说，保障人权，就是通过纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的违法行为，防止刑事立案主体以国家名义侵犯公民的人权；另一方面，使得实施犯罪行为的人受到刑事追究以救济受侵犯的人权。检察机关行使刑事立案监督权以保障人权的目的主要通过防止公权对公民个人的侵犯来实现。［1］

3.维护公平正义。法律监督的价值和全部内容就在于维护法的公平正义。法律监督就是要维护法的正确实施和统一。刑事立案监督是法律监督不可分割的一部分，维护公平正义也是其首要的任务。对于刑事立案监督来说，维护公平正义，就是监督刑事立案主体依法该立案的就立案，不该立案的就不能立案。

二、刑事立案监督的制度缺陷

1.监督对象过于狭窄。我国的刑事诉讼法中规定人民法院、人民检察院、公安机关（包括国家安全机关）都具有对于刑事案件的立案权，都是刑事案件的立案机关（1979年刑事诉讼法第六十一条、1996年刑事诉讼法第八十六条）。但根据现行《刑事诉讼法》第八十七条的规定，刑事立案监督的对象仅局限于公安机关。这导致了司法实践中检察机关对这些部门特别是人民法院和检察院自身的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正，当事人的正当权利得不到有效保障，维护司法公正的立法意图不能完全实现。

2.监督的内容过于片面。现行《刑事诉讼法》只规定了对公安机关应当立案侦查而不立案的消极立案行为进行监督（其中应当包括了有案不立、不破不立、破而不立、以罚代立、立而不究等多种情况），而对于“不应当立案而立案”的积极立案行为在法律上并没有明文规定。从立案监督内容的性质看，应当立案侦查而不立案的，实质上是放纵犯罪的问题；不应当立案侦查而立案的，实质上是枉法追诉。这两种表现都是立案活动中的违法行为，但由于刑事诉讼法第八十七条规定人民检察院对于公安机关应当立案而不立案侦查的行为实施监督，刑事诉讼法仅仅规定检察机关可以通知公安机关立案，而对公安机关不应当立案侦查而立案的，在法律上并没有规定要实施监督并可以通知公安机关撤案。［2］“刑事诉讼规则”第三百八十七条也只规定： “对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”但是这显然是一个软规定，这种“监督” 终究只能是“提出纠正违法意见”，公安机关也往往认为刑诉法中无相应规定而不认为其有约束力。

3.监督手段不完善。一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权（或知晓权）、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分 (对违法不应立案而立案的情况同样适用)，现行刑事诉讼法对立案监督只规定了质询权和纠正权两项内容，即“发出要求说明不立案理由通知书”（质询权，《刑事诉讼法》第八十七条）和“认为不立案理由不能成立的通知侦查机关立案”（纠正权，法条依据同前），而对检察机关对公安机关立案情况的知情权却没有规定。

监督与被监督始终是一对矛盾，监督者工作的成效是以被监督者工作的疏漏为基础的，所以在法无明文规定监督者享有知情权的情形下，被监督者不可能自愿通报本身存在的问题。由于这些立法上的纰漏，造成司法实践中检察机关存在“无米之炊”、信息渠道严重不畅、力不从心的局面，使立案监督工作局限于等待受害人申诉、人民群众控告、上级部门交办的被动范围之内，致使相当多案件未能进入检察机关监督的视线，检察机关缺乏了监督主动性。立法上的这一缺陷，是检察机关立案监督的信息渠道严重不畅的根本因素。

4.没有专门的刑事立案监督机构。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二、三百七十三条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查批捕（现改为侦查监督）和控告申诉部门行使。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足。刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与侦查监督和控申监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。

5.立案监督缺乏执行力度。从理论上讲，监督的重要特点是高度的权威性和强制性，缺乏强制力保障的监督只能是徒有虚名。我国刑事诉讼法只规定了对于应当立案而不立案的行为，检察机关“应当要求公安机关说明不立案的理由”，理由不成立应“通知公安机关立案”。但这客观上形成了检察机关发出立案通知书后的事后监督无法可依。对于公安机关拒不说明理由和拒不执行人民检察院立案通知的行为如何处理，法律并没有规定相应的制裁措施。立法上对此回避的态度使得公安机关有了对抗立案监督的一块“挡箭牌”，阻碍了立案监督制度的有效运行。［3］

三、完善我国刑事立案监督制度的几点建议

邓小平有一句名言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［4］解决立案监督问题，关键在于要从法律制度上加以完备。具体说来，笔者认为有以下几点：

1.关于刑事立案监督的对象。我们认为，对检察机关自身的监督，是不言而喻的。因为任何一个机关、单位、团体都存在一个监督的问题，这是基于自身存在而享受的管理自身的权力。所以，刑事立案监督的对象包括检察机关自身，并不需要法律的明文规定，关键是如何开展自身的刑事立案监督，这是一个在司法实践中应该思考的问题。

能否对人民法院的刑事立案进行监督，则应从不同的层面上来认识。从理论上讲，刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。在我国刑事诉讼法制度中，刑事立案主体包括了人民法院在内。人民法院也就自然是刑事立案监督的对象。但是，从实定法角度讲，一个机关代表国家行使权力时，必须有法律的明文规定。现代法治社会，权力的存在、运用都是以法为限。就目前来讲，检察机关开展对人民法院的刑事立案监督欠缺合法性要件，是于法无据的。笔者认为，现阶段应将对公安机关与检察机关自侦部门的立案活动，作为刑事立案监督的重点。而对于法院的立案监督，则应从法院自身来解决。

2.关于刑事立案监督的内容。应当以立法的形式明确规定对于“不应当立案而立案”的积极立案行为的立案监督。

之所以应该将不立案而立案的情形也包括进去，理由有三：首先，从理论上讲，刑事立案监督是对刑事立案活动的全面监督，则积极立案行为和消极立案行为共同成为监督的对象是其题中之义。如果不对积极立案行为实施监督，其中的违法行为得不到及时纠正，立案的合法性就失去了保障，这样的立案监督制度本身就是片面的、不完全的。［5］其次，从刑事诉讼法的目的上讲，检察机关法律监督的价值即在于保障人权和惩罚犯罪，二者不能偏废。检察机关既要对公安机关的消极立案行为进行监督，使得实施犯罪行为的人受到刑事追究，也要通过对公安机关的积极立案行为进行监督，使得没有实施犯罪行为的人不受刑事追究，以实现保障人权的目的。第三，从某种意义上来说，公安机关不负责任的积极立案行为中的违法现象比消极立案行为更具有更大的社会危害性，更容易导致法的威信丧失。

3.关于刑事立案监督的手段。目前刑事立案监督的信息渠道不畅，确实严重阻碍了刑事立案监督工作的开展。从立法完善的角度，法律应当明确规定检察机关的知情权，明确规定公安机关应当向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，并应定期向公安机关通报立案监督案件的侦查进展情况；检察机关也有权向负责案件侦查的公安人员了解侦查进展的情况并调阅有关案件和材料。［6］

4.关于刑事立案监督的专门机构及效力问题。如果说上述问题可以通过相关立法逐一解决的话，那么对于刑事立案监督的机构及效力问题，则应当共同看待，通过设置新的专门机构，并赋予该机构一定的权力来加以解决立案监督中所存在的一些问题。首先，笔者认为，刑事立案监督工作应由专门机构来行使，这个专门的刑事立案监督机构可以设在检察机关内部。刑事立案监督有别于侦查监督、控告申诉监督，是一种独立的法律监督形式，同时，刑事立案监督也是刑事诉讼监督的开端，如果这一环节做的好，不至于放纵犯罪分子，可以较好地惩罚犯罪；也可以使没有实施犯罪行为的人不受刑事追究，更好地保障人权。所以，设置专门的刑事立案监督机构是必须的。其次，对于立案监督的效力问题，从有利于打击犯罪、提高诉讼效率的角度和加强立案监督的角度考虑，在现阶段是可行的。同时，借鉴国外经验，直接行使立案监督权，是世界上许多国家检察机关所共同具有的法律手段。如德国检察机关既有指挥侦查权，又有自行侦查权；在日本，虽然实践中检察机关一般只对侦查进行指挥和监督，但是法律还规定检察机关拥有单独侦查犯罪的权力；在俄罗斯，检察长有权提起刑事案件并依照法定程序委托调查人员或者侦查人员侦查案件，也可以亲自受理案件，在必要时亲自进行某些侦查行为。所以，有必要增加检察机关对公安机关不立案案件可以直接立案侦查的规定。同时为了防止滥用此项职权，可以规定地市级检察院行使此项权力时，要报省级或者最高人民检察院批准。但是对于直接立案侦查案件的范围可以不作限制。

5.“检察审查会”的构想。综合以上几点，笔者认为，可以借鉴日本刑事起诉制度中的“检察审查会”制度来完善我国的刑事立案监督。

日本的“检察审查会”是第二次世界大战后联合占领军占领日本时创立的，是美国小陪审团或大陪审团观念同日本特点相结合的结果。这项机制的主要职能是对公诉人的不起诉决定进行审查，以确定不起诉决定是否恰当，即依靠公众参与控制检察官自由裁量权的滥用，故联合力量最高司令部（SCAP）将其描述为“预防检察官不起诉案件的安全装置”。［7］在完善我国人民检察院对于立案监督对象、内容和手段的前提下，参照日本的“检察审查会”制度，再结合我国特色的陪审制度创设一种“检察审查会”制度，不失为一种良好的制度设计。

首先，明确检察审查会成员的产生和组成。检察审查会的人员可由人民检察院审查批捕（现改为侦查监督）和控告申诉部门的部分人员，加上一部分人大代表和群众组成。在我国采取人大任免的方法比较妥当，审查会负责人在某些情况下可由人大代表兼任，但应当明确其监督与人大对人民检察院的工作监督不同。形成在“人大监督下部门通力合作，检察审查会统一负责”的机制。

其次，明确检察审查会的性质和权力。检察审查会是带有部分专业性质的顾问团体，其任务就是对立案主体的立案行为是否合法进行监督（自侦案件的监督也包括在内）。它以下述两种方法中的一种展开调查程序：（1）遭受犯罪行为损害的人或授权作代理的人可以申请审查会审查，该审查会必须根据这些请求进行调查；（2）根据大多数成员的投票，审查会也可以自行开展调查。检察审查会可以秘密地调查该项请求，可以为审查而传唤证人，询问相关办案人员。然后，根据大多数人意见向公安机关或检察机关提交书面建议。

再次，是否赋予检察审查会相关约束力的问题，也即对这种监督制度的保障机制问题。结合我国司法实践，笔者认为，可以赋予其一定的处分权，即检察审查会对在立案活动中严重违法的侦查人员及其工作人员，可以决定停止违法人员的立案侦查权，并有权要求侦查机关另行指定人员对案件进行立案侦查，还有权建议侦查机关或纪检监察机关对违法人员给予一定的党纪政纪处分，如果构成犯罪，则移送有关司法部门处理。同时，处于提高司法效率的考虑，在公安机关“久拖不决”且检察机关干涉无效的情况下，检察审查会可以代表检察机关对公安机关不立案案件可以直接立案侦查。

完善刑事立案监督制度，牵涉到一个制度重建的问题。解决立案监督的制度缺陷问题，关键还是在于要从法律制度层面行加以完备。这方面可以在《刑事诉讼法》修改时进一步完善，或者制定《刑事诉讼法律监督法》、《刑事立案监督条例》等单行法律。

参考文献：

［1］周洪波，单民.关于刑事立案监督的几个问题［J］.人民检察，2004（4）:46-49.

［2］ 戴御忠.当前刑事立案监督存在的问题及建议［J］.行政与法,2002（5）:86-88.

［3］ 赵景川,宗淼.论立案监督的制度保障［J］.河南公安高等专科学校学报,2003（4）:21-23.

［4］ .邓小平文选［M］.北京:人民出版社,1983.

［5］ 张子强.立案监督问题与对策探讨［J］.法学杂志,2002（6）:17-18.

［6］ 卢庆春,丁振东. 浅谈立案监督后公安机关消极侦查的应对措施［J］.检察实践,2004（5）:36-37.

［7］ 许海丽.日本检察审查会制度的评析与启示［J］.广西政法管理干部学院学报,2008（3）:110-114.