中国传统官僚制的弊端解析

2009-02-25巩建华

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2009年1期

摘要：滥觞于先秦时期的中国传统官僚制，是家国同构、高度集权的家产官僚制，它不具备现代官僚制理性精神和法制原则，其浓重的人治传统对中国人的观念影响十分深刻。虽然西方新管理主义呼吁摈弃现代官僚制，但相对于中国传统官僚制而言，现代官僚制的优势是明显的。由于中国的市场经济基础、法治环境、非政府组织和公民社会的发展现状与现代官僚制的产生条件有一定距离，因此，中国政府当务之急不是模仿新公共管理模式，而是立足实际，坚决摈弃传统官僚制，学习和借鉴西方现代官僚制的合理成份，构建具有中国特色的行政管理体制。

关键词：传统官僚制；现代官僚制；弊端；韦伯

中图分类号：C933.1文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0106－04

在历史上，古典类型的官僚制始于封建社会。早在战国时代，诸候争雄促使文化精英们试图探寻一种万世不衰的国家管理方式。秦朝建立了传统官僚制的基本框架，标志着中国传统官僚制正式形成；隋唐开科取仕标志着中国传统官僚制走向成熟；随着清朝的覆灭，制度层面的传统官僚制宣告瓦解。古典类型的官僚制与大一统专制国家密不可分，它曾在世界范围内广泛存在。例如，在新王国时期的埃及和罗马帝国的后期，古典类型的官僚制就发挥过重要作用。在资产阶级民主革命胜利以后，西方国家相继产生了“现代官僚制”。

一、中国传统官僚制历史扫描

传统官僚制诞生于生产力水平比较低下的农业社会。在那个时代，自给自足的自然经济在经济生活中占统治地位，土地所有权掌握在地主阶级手中，大量平民处于受剥削地位，这种经济上的剥削与被剥削的生产关系，必然上传为政治上的统治与被统治关系。为了维持长久统治，古代帝王大多建立了中央集权的政府体制。例如，秦始皇统一六国之后，中央设三公、九卿。诸卿管理政务，三公督率百官，皇帝最终裁决。地方则在郡下设县、县下设乡、乡下设里，里是最基层的行政单位。这样，权威等级制应运而生。从此以后，官僚制度不断完善。历朝历代的皇帝为了更好地维护君主专制政体，主要进行了三个方面的改革：一是对官员选拔制度进行变革。例如，春秋以前的“世袭制”、战国时期的“客卿制”；两汉时期的“察举征辟制”、曹魏时期的“九品中正制”，直至隋朝创立的“科举制”。二是为了解决中央和地方的矛盾，历代皇帝都加强了中央集权。从西周的分封制、秦朝的郡县制、汉初的郡国制到元朝的行省制等制度变迁都是皇帝集权的产物。三是为了解决皇权和相权的矛盾，历代皇帝对政府行政机构进行了调整。秦朝的三公九卿制、唐朝的三省六部制、宋朝的三司三使制、元朝的中书省制、明朝的内阁制、清朝设立军机处等权力配置制度反映了皇权与朝权之间的矛盾。这些模式在一定程度上强化了中国传统官僚制。到了清朝，以君主专制和中央集权为特征的中国传统官僚制发展到了顶峰。

回眸历史，中国传统官僚制的产生有一定的历史原因。在百花齐放、百家争鸣的先秦时期，孔子的“德治”、孟子的“仁政”、荀子的“礼治”、“老子”的“无为而治”、墨子的“兼爱”、商鞅的“法治”、韩非子的“法术势共治”等治国方式层出不穷。这些理论为政治家提供了治国理政的文化基础，更为官僚制度的形成提供了理论指导。同时，烽火连绵的战争中群雄逐鹿、诸侯争霸。作为一种寄生、谋生和提供智力的营生，门客制度和食禄阶层逐渐产生。众多王国和列侯需要建设大量的公共工程，这为官僚制度的形成提供了现实基础。韦伯在《儒教与道教》一书中分析官僚制产生的原因时认为，中国古代的水利灌溉和建筑工程等公共建设促使古老的官僚制进一步得到了发展。中国官僚制的存在， “从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将士人阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨道”。［1］

由于上述两个方面的原因，秦始皇天然地选择了中央集权式的官僚制。之后，汉袭秦制，西汉初年，汉初统治者崇尚黄老无为思想，道家理论居于政治支配地位。文、景时期，出现了由无为到有为、由道家到儒家的嬗变的趋势。此时，董仲舒于武帝建元年间提出“罢黜百家，独尊儒术”的主张，使得儒学从显学进一步发展到“官学”。加之汉朝皇帝采取了削弱王国势力、削弱丞相权力、实行察举制度、建立太学、创设八校尉、增设期门军和羽林军、设置刺史，这进一步加强了皇权专制制度，也使汉朝的官僚制度得到了巨大发展。后来，以隋朝开创科举制为代表的官僚制度不断得到完善。最终，中国传统官僚制度走向成熟并成为一种比较典型的官僚制——“家产官僚制”。在此，我们将这种具有专制化的政治体制、等级化的权力配置、集权化的组织结构、官本化的政治文化、工具化的天道观念、差序化的官场生态、形式化的官僚作风、人情化的政治关系、科举化的选官方式的官僚制称之为“中国传统官僚制”。

二、中国传统官僚制的特点

中国传统官僚制不仅影响到历朝历代的兴衰成败，也影响了当代中国的政治文化。毋庸置疑，在中国封建社会里，传统官僚制发展出一套严密的组织机构和专制制度，它是人类历史上一种非常成熟的官僚制。“一个官僚组织变得越成熟，它就越不可能死亡。”［2］成熟的官僚制之所以不容易被推翻，一个根本的原因是：“官僚制都具有庞大的规模，而所有的大型组织都有很高的生存率”。［3］25由于中国各个朝代都有组织规模庞大的官僚机构，因此，中国传统官僚制能够自秦至清延续了长达两千余年，这在客观上维持了国家的统一、社会的稳定和文明的传承，也使中国历史没有中断。然而，愈是成熟的官僚制，对后世的影响也越大，留给后世的包袱也越重。只要省察一下传统官僚制的内在特点，这种“包袱”的沉重性就不言自明。

1.专制化的政治体制。在专制化的政治体制下，为了维护自身统治，官僚机构的设置都是以统治者大权独揽为目的。皇帝是地主阶级和官僚阶级的大头目，是统治权力结构的中心和等级权势结构的顶点。皇帝的意志就是国家的法律，国家成为皇帝的私有财产，暴力机器和官僚机构成为其维持统治的工具。实行集权化的领导和专制化的决策，带有鲜明的人治色彩和家族化特征。

2.等级化的权力配置。传统官僚制组织拥有大批官员，他们权责明确，职位权力按等级依次排列。早在西周，统治者就曾制订了“王臣公、公臣大夫、大夫臣士”的等级制度，元朝则有“一官二吏、九儒十商”之说，清朝更有等级鲜明的“九品十八制”。在等级化的权力配置中，朝廷按品设官，依级定职、参等定酬、身份等级森严。上级指挥下级，下级服从上级，一级节制一级，级级对上负责，呈现出讲级别、论等差的“金字塔”型的权力结构。

3.集权化的组织结构。在自给自足的农业经济时代，崇拜权威是全社会的理性选择，因为“农业社会的特点就在于，由千百个彼此雷同、极端分散而又少有商品交换关系的村落和城镇组成的社会，需要产生高高在上、君临一切的集权政体和统治思想。”［3］因此，传统官僚制是典型的权力中心主义，其本质是中央集权，中央集权的组织结构设计是为了维护君主专制。

4.官本位的政治文化。传统官僚制组织十分看重基于权力的强制性力量和权威性荣耀。级别越高，权力越大，权威也越高。在下阶权力面前，上阶权力具有绝对权威性，下阶权力的权威和荣耀一概被上阶权力所覆盖。“惟官是尊”、“官官相护”、“当官发财”、“学而优则仕”、“官大一级压死人”、“官本位”高于“民本位”等社会认知，必然演变为恶俗的政治文化。

5.工具化的天道观念。自汉儒董仲舒以来，儒家学说逐渐演变为宗教化、神秘化的儒教。儒教把儒家学说意识形态化了，成为与天地同寿的国教，变成了包括皇帝在内的每一个中国人大脑里的操作系统。［4］这充分表现在“天命论”和“道统论”中。统治者“托之于天，假手于不可见、不可知的冥冥主宰” 。［5］“天道”神圣化了“天子”，“天子”高居万民之上，“天道观”自然成为历朝历代帝王的统治工具。

6.差序化的官场生态。为了便于统治，封建官僚阶层创设了诸如君臣、官民、夫妻、父子、老幼、上下等具体关系范畴。构建起明君、良相、贤臣和顺民的政治“和谐”关系，进而创设出“缘人情而制礼、依人性而作仪”的“礼治”。这些差序范畴后来演变为中国的人伦传统规范。立宗子、别嫡庶、定名位、正尊卑、辨等差、分贵贱、序世系和敬祖宗等封建血缘宗法等，充分反映了官场的等级生态和官僚制的差序特质。

7.形式化的官僚作风。等级差序的实质性存在，保证了统治阶层能够分配到应有的权力、资源和价值，而等级差序形式性的存在，维护了统治阶层的尊严、权威和名分等，所以，统治阶层会不遗余力地维护“礼治”的形式规范。但作为社会共同规范的“礼治”所具有的威慑力使任何人不敢轻易挑战“礼治”的既有规则。对“礼治”的厌恶，逐渐演变为形式上的“敷衍”、“糊弄”和“走过场”，“礼”繁琐的程序和异化的规范最后流变为一种形式主义。

8.人情化的政治关系。在官僚政治社会里，攀龙附凤，巴结皇亲国戚、依附诸侯将相、织结“关系网”成为封建士大夫们的必修功课。如此，众多依附权贵的“关系元”构成“关系圆”；众多“关系圆”形成“关系网”；众多“关系网”构造出一个异化了的“关系社会”。［6］在关系社会中，社会按照身份将人分开等次，在同一等次中，又是按照血缘、亲缘、地缘的“差序”来判断亲疏远近。这样，在权力运行中，必然出现“权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大于独立等现象”。［7］

9.科举制的选拔方式。科举考试可以说是中国官僚政治的独有产物，是帝王祛除知识分子威胁统治的重要工具。自隋朝创设开科取士体制以来，一切人都须经过科举始得入仕，“学而优则仕”成为社会的主流价值，把仕途向百姓开放，消解了知识分子威胁皇权统治的可能性。这种考试历来百弊丛生，贻害无穷。在明清推出八股考试后，科举考试对知识分子的思想统治和人生禁锢更加严重，它将知识分子牢牢禁锢在官僚体制的陷阱中。

历史地看，传统官僚制是适应农业社会和封建时代的完备而成熟的政治组织模式，正因为中国传统官僚制如此完备，所以才奠定了古代中国在世界文明中长时期优势地位。

三、中国传统官僚制的弊端

现代官僚制是适合工业时代的一个“由天才设计而由白痴操作”的管理体制。它有六个特点：专业化、法规化、层级化、公务化、非人格化和理性化。对于现代官僚制，韦伯给予高度评价：“它乃是对人类行使支配的已知方式中，最为理性者。在明确性、稳定性、纪律的严格性及可赖性方面，它都比其他形式的组织优越。”［8］就目前而言，中国正处于工业化阶段，按照韦伯的观点，现代化的国家组织形态不应是传统官僚制，而应是现代官僚制，但几千年传统官僚制积淀的落后观念仍然存在，导致中国行政管理体制中普遍存在效率低、成本高的现象。

1.专业化十分欠缺。现代官僚制是建立在专业化分工的基础上，公职人员要照章办事，对自己的职位负责。但是，由于我国政府机构职能尚未充分分化，政企不分、政社不分、政事不分、政府与社会中介组织不分的现象还比较严重，很多公务人员都没有接受过系统的专业化教育如MPA教育，各级公务员普遍缺乏行政管理知识和技能，根据经验管理的现象比较普遍。

2.法规化严重滞后。现代官僚制强调以服从组织规则和遵守法律为特征，以严格的法律和规则来指导人的行为。但是在我国，由于司法的独立性不够，法律的应有威慑力量不足，领导意志左右法律法规，执行结果因人而异也大量存在，导致有法不依、执法不严、违法不究的情况时有发生，如此，“守法者劣势”必然产生，守法者劣势必然造成公职人员不愿守法的恶果。

3.层级化基本走样。现代官僚制强调组织结构和官员职务的层级制，层级制强调要把不平等的人际权力关系转变为岗位关系，把特定的人际关系抽象为具体的工作关系。［9］但是，由于中国传统官僚制属于“世袭官僚制”或“家产官僚制”的范畴，这种官僚制建立在官本位、人治和专权基础上。现代官僚制的层级在我国更多地体现为一种人身依附关系基础上的等级，而不是以法理型权威为基础的职位关系。

4.公务化流于形式。现代官僚制主张以法律、法规和制度等来规范官员的行为，公私界限分明，不循私情。 “职务机关的财富(以及资本)，与私人的财富完全分开；以及职务运作场所(办公室)，与住所完全分开的原则”。［10］但在中国，衡量官员的标准是伦理性的人文教养，这很容易使官员产生人身依附的官场人格。如此，规则和制度的约束很容易被突破。特别是，表达组织正式规范如法律的正当行为与表达社会非正式规范如关系的非正当行为在体制内部同时共存，公共权力的公共化使用和非公共化使用并存，工作场所和生活场所的规范经常交织在一起。

5.非人格化意蕴不够。在韦伯的设计中，官员被假定为是价值无涉的，他们在政治上是中立且大公无私的，能够为了公共利益而尽职尽责，执行政治家制订的决策。解决事务“就事不就人”，是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、非理性的、不可预计的感觉因素。但在我国，正如韦伯的观点，中国的统治权威“不是建立在为客观的、非个人的‘目的的服务责任和服从抽象的准则的基础之上的，而是恰恰相反，建立在严格个人的孝敬关系基础之上。”［11］即使在今天，公职人员的人格化倾向也是普遍存在的。

6.理性化严重缺失。理性是韦伯理论的建构基元，理性精神是现代官僚制的重要特征。但是在中国，理性的力量往往遭受到集体道德等非理性力量的讨伐，理性长期屈具于非理性的脚下。由此，家庭、社会、政府的统治始终无法摆脱伦理道德等非理性的内在辩护。即使在理性中，头颅高昂的价值理性总是蔑视工具理性的正当要求。特别是，中国官僚阶层对工业化时代的核心主导价值的认知依然不够，现代化进程中群体性的理性缺位十分严重。

现代官僚制是西方工业化和市场经济发展的产物，它体现了资本主义的理性精神、法制精神和科学精神，在现代社会仍然具有普适性价值。这种普适性基于一个基本的道理：维持一种稳定的社会秩序需要借助权威的支持，而在传统型、卡里斯玛型（魅力型）权威和法理型权威中，现代官僚制选择法理型权威作为其建立的合法依据。以法理型权威为基础，以等级化、法规化、非人格化和专业分工等为基本特征的现代官僚制，被韦伯称之为是“法理型支配的最纯粹方式”。因为法理型支配的基础是法律规则，人们服从的并非是某个上级，而是服从非人格性的规则和秩序。反观中国传统官僚制，它的支配形式是传统型支配而非法理型支配，这种支配是建立在官吏对统治者个人忠诚的基础上，而非建立在非人格性的职责观念与规则基础上，这种官僚制模式无法提供理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度。［12］因此，传统官僚制在本质上不属于韦伯所说的现代意义的官僚制，它不仅不具备现代官僚制的基本理念，而且对中国人的观念产生了深远的影响。

特别是在转型期，中国社会的组织形式和组织文化表现出以下弊端：“家长制”的影响；组织活动中的人格化倾向；组织活动的非理性和缺乏效率；对组织与领导行为缺乏有效的监督；公私不分明，公共职位的占有和依此实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团体利益的工具。［13］这充分表明，现代官僚制远远优于中国传统官僚制。为此，在中国提倡现代官僚制的价值并不过时，学习和借鉴西方现代官僚制的合理成分，是构建具有中国特色的行政管理体制的应然选择。

参考文献：

［1］韦伯.儒教与道教［M］.北京：商务印书馆，1995：87.

［2］安东尼•唐斯.官僚制内幕［M］.北京:中国人民大学出版社,2006：21.

［3］冯天瑜，周积明.中国古文化的奥秘［M］.武汉:湖北人民出版社,1986：64.

［4］王怡.“屈君伸天”与皇权专制─董仲舒法律思想新论［J］.江苏行政学院学报,2001(4):103.

［5］王亚南.中国官僚政治研究［M］.北京:中国社会科学出版社,1981：55.

［6］巩建华.中国公共治理面临的传统文化阻滞探析［J］.社会主义研究，2007(11)：81.

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［8］韦伯.支配的类型［M］.康乐，译.台湾:远流出版事业股份有限公司,1996:22.

［9］彼得•布劳,马歇尔•梅耶.现代社会中的科层制［M］.上海:学林出版社,2001:35.

［10］马克斯•韦伯.韦伯文集（下）［M］.北京:中国广播出版社,2000:219.

［11］马克斯•韦伯.经济与社会(下)［M］.北京:商务印书馆,1998:324.