农村基础设施建设中的“沙化现象”及其解决路径

李彦峰　赵立芳

摘 要：农村基础设施对于农民、农村、农业具有重要作用。由于国家的投资力度较低、集体投资能力不足，农户自主供给公共基础设施的积极性不高，我国农村基础设施投资远不能满足农村发展的需要。“沙化现象”的存在导致农村基础设施建设中农民的合作意愿缺失。“沙化现象”的解决在于完善农民的需求偏好表达机制，对农民自愿提供的基础设施给予一定的配套补助，加强农村人力资本投资，明确村级组织的自治职能。

关键词：农村基础设施；效率；合作；沙化

中图分类号：F320.2 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）02－００23-04

一、“沙化现象”的产生

农村基础设施是指为农业生产和农民生活提供公共服务，使用期限较长，以保证社会再生产顺利进行的各种设施的总和[1]。当前中国农村基础设施严重落后，形成农村发展的“瓶颈”，制约着农村经济的发展。要改变农村基础设施的落后面貌，必须提高其供给的水平和效率。涂万进、谢群等学者认为公共基础设施供给效率低下的深层原因就是供给主体单一，过分依赖于政府，提出应建立以政府为主导的主体多元化和多层次的供给体系。[2][3][4]然而针对主体的特殊性（如政府、农户）及存在问题的深层原因的研究相对较少。由于农村基础设施与城市有很大不同，很多设施具有分散和局部受益的特点，所以农民的合作供给①对改善农村基础设施和提高农村基础设施供给效率具有很重要的作用。笔者认为，制度变迁引起的农民“沙化现象”引起了农民合作意愿的缺失，是导致农村基础设施供给严重滞后的重要原因。

所谓“沙化”现象，是指农村地区农户的去集体化、各自为政的现象，在基础设施的供给方面，表现为农民不愿合作提供某些农村基础设施。这一现象是随着中国农村制度的变迁而产生的。1958年人民公社化后，乡镇政府被“政社合一”的人民公社所取代，公共产品的供给和使用从此由集体统一组织、安排，农民在集体组织下统一行动。尽管这一时期的基础设施供给制度也存在一些问题，但这一时期人民公社动员和组织农民用劳动力高度替代资本的方式承担了灌溉、防洪、水土改良等投资项目，极大地改善了农业生产的基础条件。

1978年农村开始实行以家庭承包制为主要内容的经济体制改革，人民公社瓦解。家庭承包制把生产经营自主权还给了农民，激发了农民劳动、投资的热情和积极性，促进了农村经济和社会的巨大发展。家庭承包制在家庭单位内部具有较高的激励效率，然而却对家庭之外的乡村基础设施产生了较大的负面影响。②此后，家庭承包制缺乏对农村基础设施供给的激励而引起的弊端日益显现出来。在许多农村地区，村民对集体漠不关心，为一己私利而损害集体利益的事逐渐增多，农业共用设施也得不到很好的修建，甚至过去在集体化时代修建的水利工程也长期失修。即使一些局部受益性很强的基础设施，如几家联合铺设自来水管道、修整道路、打机井等，农民合作提供的意愿也不强。在农村地区大量存在的事实是：各家到处挑水而不铺设水管，田间道路和水利设施不断损坏也不修整，农民各自为政、一盘散沙。

二、“沙化现象”的成因分析

由于农村基础设施具有正的外部性和效用的不可分割性，靠单个农户不容易自我供给或供给成本过高，他们愿意支付的代价必然小于他们由此获得的收益，所以基础设施建设中农民的合作是必要的。由此来看，虽然人民公社的解体是诱致性制度变迁，适应了农村发展的需要，但也要看到人民公社对农民合作的“强制性”制度安排在基础设施建设中客观上的积极作用有其必然性。

当前家庭承包制下农民成了自由的主体，可以按自己的利益决定自身行为，那么，现实中农户为何不选择通过合作提供基础设施以提高自己和他人的福利水平呢？笔者以为主要有以下几个方面的因素制约。

1. 农民有“搭便车”的愿望。奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出，有理性、寻求自身利益最大化的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，主要原因在于集团利益的公共性会导致集团成员的搭便车行为。搭便车的倾向使得无人自愿为公共产品的生产付费，却免费消费公共产品。中国农民同样存在着搭便车心理，从而却不愿承担基础设施建设的成本。

2. 农民的需求意愿缺乏有效的表达渠道，合理建议得不到重视。要想使农民为对自己物有所值的那部分公共物品付费，必须首先了解他的需求愿望。当前农村的民主机制不健全，很多地区的农村民主其实是空谈，农民的意见无处表达，合理建议得不到重视，即使有合作的愿望也往往不能成为现实。此外，长期以来形成的“自上而下”决策方式使农民脑海中自己无话语权的观念根深蒂固，很多事情不愿参与，使其需求意愿模糊，影响到合作的出现。

3. 现阶段中国农民的非理性。农民合作供给基础设施有一个前提，就是农民必须是理性的经济人，能够完全从满足自身的生产、生活需要和提高生活质量出发，进行理性决策。但是，就目前中国农村的情况看，农民并不完全具备这一条件。首先，收入低制约着农民的选择。中国大多数农村的生活水平较低，尚处于解决温饱阶段。这导致农民更加关心的是如何改善个人的生活状况，而没有太多的财力物力投入到基础设施中，对主动供给基础设施积极性不高。其次，受教育程度低使得农民存在一定的短视行为。农民们不能正确认识合作带来的潜在收益，当面对未来收益的不确定性时，农民更看重的是当前的投入，往往害怕并高估损失。例如，中国目前农业的科技含量不高，但是农民并没有看到科技兴农的重要意义，而是担心投入能不能收回，能否起到作用，甚至常以某个失败的例子作为托辞。对见效时间慢、不明显的产品（如环保、接受培训），农民不愿购买。

4. 农民合作的交易费用过高。交易费用是指在两个以上当事人之间达成和实施协议所涉及的费用。交易费用的规模会极大地影响需求量，导致出现差别极大的结果。现考虑两种情形（如图1），并假定都要求需求者承担费用。如果交易费用较低，B支付的费用只是一小部分用来支付交易费用，结果B的需求曲线向下移动到D1B；当开发、制定和监督合约的费用是如此之高，以致于所有支付费用都被用于支付交易费用时，就会出现D2B这样的曲线，这样合作就不会出现，这种情况也被称为“卡莱布勒舍解”。[5]虽然农民间的交易费用还不至于高到出现D2B的情况，但农民合作的交易费用过高是事实存在的，这在一定程度上阻碍了合作的出现。第一，当前农民的异质性引起交易成本较高。目前农户不再具有高度的同质性，即便在同一村中，不同农户在收入水平、经济活动等各方面也存在一定的差异，从而导致农户的需求意愿和投入成本有一定的差异。农民的异质性使谈判、实施、监督等费用提高。第二，获取信息、谈判协商费用较高。在农村农民缺乏表达意见的渠道，要获取其需求信息十分困难，致使整合意见、达成协议需要较高的成本。第三，社会上信任危机在农村的蔓延使农民之间信任度降低，缺乏信任也会使交易费用增加。缺少信任必然造成协调的困难和对合作的抵触情绪，在达成协议时的困难程度也会随之增加。

5. 农村缺乏有效的组织力量。人民公社解体后村委会的行政职能大大减弱，加之税费改革后村级财政吃紧，村委会目前基本上只起到宣传上级政策、完成上级常规任务的作用。至于为村民主动服务，组织村民改善村容村貌等做法似乎已是很遥远的事了。在这种情形下，农民即使有什么需求也很难得到重视，也得不到有效组织去建设所需设施。除了村委会组织不力外，农村也缺乏各种农民协会等非正式组织对农民的有效组织。农村的非正式组织可以反映农民的特定需求，同时还是组织农民提供某些基础设施的重要途径。在台湾、日本等地农村的非正式组织不仅促进了农村生产的发展，而且在联合农民、治理乡村方面也起到了重要作用。例如，农产品销售协会可能会促使农民改善道路状况、建设农村的信息系统，农业科技互助组织会组织农户推广某种农业技术，这些都能促使农民的合作，提高农村基础设施的供给水平。

三、基础设施建设中促进农民合作的路径选择

家庭承包制下农民的“沙化”现象并非说农民的合作不会出现，理论上说，这种合作是可能且是有效率的：（1）经典的西方公共产品最优供给理论通过分析公共产品“虚拟”供需曲线，表明在了解每个人的需求时，个人只要支付对自己所值的“林达尔价格”，就可以实现公共产品供给的帕累托效率。熊巍认为，虽然中国农民缺乏公共产品最优供给模型假设前提，但是借助公共产品最优供给模型建立民主表达机制，可以退而求其次，选择一种符合中国农民文化特征次优供给模式。[6]（2）按照林毅夫的解释，关系合作命运的激励问题，要靠成员享有的“退出”权利来保障。家庭承包制下农民是自由的主体，“退出”权利可以使合作体成员获得合作的激励。[7]（3）只要合作的成本/收益比具有吸引力，出现较大的净收益时合作就可能出现。例如打一口机井可能需要付出成本，但是如果这个地区经常出现干旱，不打机井大家的收入损失可能很严重，这时他们的最佳策略是合作打机井。现实世界中，集体行动有成功的实例，也有失败的覆辙，只要制度安排能适应他们的利益诉求，就可以提高农民合作的积极性，发挥农民在提供农村基础设施中的积极作用，从而改善农村基础设施的不良现状。

1. 完善农民的需求偏好表达机制。要使村民个人的需求成为现实的需求，必须进一步推进村务公开，引导村民积极参与村级决策，在法律上要明确规定村级大会中出席人数要达到全体村民的一定比例（如90%以上）其决策才算有效，并应以“超过三分之二的多数票”原则作为表决规则。同时，进一步改革完善“一事一议”制度。按照中央政策的设计，“一事一议”制度担负的任务就是：表达农民需求和对公共品提供进行决策。动员和组织农民用好“一事一议”的机制，将社区性基础设施建设项目决策交由民主讨论，实施过程和结果受农民监督，不超越农民承受能力，更不要强迫命令。

2. 明确村级组织的自治职能，发展农协等民间组织。村级集体组织（村民委员会）属于基层群众性自治组织，应该是积极为农民谋福利的正式组织，其作用的发挥对凝聚农民力量十分重要。政府要明确其自治职能，规定其职责范围，把发动群众工作纳入村干部的考核体系中，同时赋予村委会更多的权利，增强村委会的财力，使其权责相当。另外，农村的非正式组织是为一些特定目的而建立的，对部分农民特定的需求了解比较清楚，某些情况下它们的凝聚力更强。我们应该吸取国外和国内发展农村非正式组织的经验，出台政策支持农协之类组织的发展，充分体现其在发展生产、组织群众、治理乡村的功能，使其成为村委会的有益补充。

3. 政府对农民自愿提供的基础设施给予一定的配套补助。由于农村基础设施具有正外部性，政府的补贴可以弥补外部性造成的农村基础设施提供者利益的损失；另一方面，政府的补贴还可抵消部分交易费用，从而增加其产出量，提高基础设施的供给水平。基层政府应留出专门的款项用于对农村基础设施的补助，对农民提出的申请，政府可先进行审核，在获得批准后应要求拨付的款项必须专款专用，最后还要对完成的项目进行质量检查，以确保资金的有效利用。

4. 加强农村人力资本投资，提高农民的素质。舒尔茨认为，教育水平可以增加农民为市场生产的可能性，因为教育可以开阔农民的眼界。受教育程度高的农民，对制度变迁的反应能力较强，对具有长远利益的事认识较为清楚，从而有自发组织公共产品生产的动力，接受通过他人组织提供基础设施的意愿会更高。政府和其它组织要利用在宣传教育上的优势，加强对农民观念的引导，还要利用农闲时间加强对农民的培训教育。

注释：

①农民合作供给的基础设施不包括应由国家提供的全国性公共产品，指的是可以确定受益人以及受益程度、可按受益原则收取使用费的村级基础设施，例如村范围内的道路建设、公共农用固定资产、运输设备、村集体福利等设施。

②安徽省肥西县在包产到户初期出现了争水争肥、争耕牛和农具，吵闹打架，破坏公房等现象，其中一个典型是“种田使死牛”现象。大忙季节，各家都想尽快完成所承包农田的活，使得仍属集体或几家共有的耕牛过度劳累而致死。1979年是肥西包产到户大发展的一年，也是耕牛死后牛肉上市最多的一年。转引自苗月霞：《家庭承包制与农村公共产品提供：理论思考与个案分析》，《农业经济》2007年第1期。

参考文献：

［1］冯涛.中国农村基础设施融资体系重构［J］.农村经济，2007，（1）.

［2］涂进万.免税后农村基础设施建设投资主体失衡问题［J］.辽宁工程技术大学学报（社会科学版），2007，（7）.

［3］谢群，员晓哲.中国农村公共产品供给主体的失衡与重构［J］.农村经济，2006，（3）.

［4］［6］熊巍.中国农村公共产品供给分析与模式选择［J］. 中国农村经济，2002，（7）.

［5］【美】乔.B.史蒂文斯.集体选择经济学［M］.上海：上海人民出版社，2003.

［7］蔡昉.合作与不合作的政治经济学［J］.中国农村干部观察，1999，（5）.

责任编辑：学诗

责任校对：华 菁

"The Phenomenon of Desertification" and the Countermeasures

in Rural Infrastructure Costruction

Li Yanfeng1,Zhao Lifang2

（1.Faculty of Humanities Social Sciences, Xi'an University of Technology， Ｘi'an 710054, China；2. Accounting Office, Xingtai Professional Technology Institute, Xingtai 054000，China）

Abstract: Rural infrastructure plays an important role on farmers， rural areas and the agriculture. Because ofrelativelylow national investment， lack of collective investment，and the farmers' low enthusiasm of supplying public infrastructure， the investment in rural infrastructure can't meet the needs of rural development. "The phenomenon of desertification" led to lack ofthe will to cooperation forthefarmers on rural infrastructure construction. The solution to "the phenomenon of desertification" is as follows: perfectingthe mechanism of expressing farmers' preference， enhancing investment on human capital in rural areas，giving farmers a certain degree of matching grants to encourage them voluntarily providing the infrastructure， regulating the self-governmentfunctions of village-level organization.

Key words: rural infrastructure；efficiency；cooperation； desertification