国家环境审计发挥“免疫”功能的思考

姚鹏磊 王恩山

摘要：国家审计是经济社会运行的“免疫系统”，具有“免疫”功能。本文着眼于国家环境审计这一国家审计的重要分支，首先分析了国家环境审计发挥“免疫”功能的必要性，接着分析了发挥“免疫”功能的障碍，即认识障碍、权限障碍和能力障碍，最后给出了克服这些障碍的具体措施。

关键词：国家审计；环境审计；免疫系统；免疫功能

刘家义审计长提出的“国家审计免疫系统论”正引起人们的广泛关注。“免疫系统”相对于“经济卫士”或“看门狗”来说，审计功能上有很大的扩展，即由被动的“守护”功能扩展到主动的“免疫”功能，包括预防、提示和抵御等，重点在于预防、提示等“切断火源”的功能。国家环境审计作为国家审计的重要分支，发挥其“免疫”功能的必要性如何?现实中存在哪些障碍?如何克服?这都值得我们深入思考。

一、国家环境审计发挥“免疫”功能的必要性

1这是政府更好地解脱受托环境责任的需要

在现代民主社会，政府是责任政府，承担着对社会公众的公共受托责任。伴随经济发展而来的环境恶化损害了社会公众的利益，政府的公共受托责任扩展到受托环境责任，环境审计应运而生。随着环境问题的进一步显现，政府在环境问题上的投入越来越多，责任也越来越大，人们的关注度也越来越高。此时，环境审计仅仅充当“经济卫士”保障环保资金的安全有效已经不能满足社会公众的需要，社会公众还需要确认政府各项环境法律法规的科学性有效性，需要确认环保部门的工作绩效，需要确认各种环保项目的绩效。可见，面对更加沉重的受托环境责任，政府为了更好地解脱，充分发挥环境审计的“免疫”功能是必要的。

2这是政府环保机关完善环境管理解脱受托责任的需要

政府环保机关代表政府具体来实施各种环保政策，履行受托环境责任。当局者迷，为了更好地履行职责，环保机关需要审计机关的帮助，不仅需要惩戒性帮助，更需要建设性帮助，环境审计的“免疫功能”比“守护功能”更受欢迎。另外，随着政府在环保问题上的投入越来越大，环保机关的权限越来越大，责任也越来越大。手握巨大权力，环保机关不仅要埋头工作，履行责任，还需要审计机关的证明，证明其在努力，在高效地履行责任。

二、国家环境审计发挥“免疫”功能的现实障碍

1认识障碍

(1)关于环保机关和审计机关关系的认识误区。有人认为在环境管理中，环保机关才是主将，审计机关只能敲敲边鼓，没有大的用武之地。审计机关的本职工作局限于财政资金相关的范围，最多通过环保财政资金的审计来发挥一下“经济卫士”的作用，要发挥“免疫”功能，要对环保政策、环保组织等进行“预防性”审计，实为“狗拿耗子，多管闲事”，不必要做，也做不好。

(2)关于环境会计和环境审计关系的认识误区。在现代高校的学科设置中，会计学包含审计学，学审计的人往往有丰富的会计学知识。结果形成认识误区，认为会计是审计的基础，没有完善的会计资料，审计无法工作。目前，环境会计还处在探索阶段，相应的会计资料极为缺乏，因此认为环境审计也不可能有大的作为，更不用说充分发挥“免疫”功能了。

2权限障碍

(1)组织地位方面。目前，审计机关作为政府的行政部门，在行政首长的领导下工作，对行政首长负责。这决定了审计机关和立法机关是两个系统，沟通起来，困难重重。立法机关在环境立法方面一般很少听取审计机关的意见，审计机关的立法影响很小。对于已生效的环境法律，审计机关也不好说三道四。但环境法律是保证环保效果的第一关，为发挥环境审计的“免疫”功能，审计机关应该在此有所作为，但实际上障碍很大。另外，审计机关和同级的环保机关地位平等，若人家不愿意，环境机关也很难对环保机关的组织设置、人员绩效等开展有效审计，“免疫”功能很难发挥。

(2)法律授权方面。我国《审计法》第二条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”

三、国家环境审计发挥“免疫”功能的障碍克服措施

1克服认识障碍的措施

(1)学习“国家审计免疫系统论”，充分认识国家审计的“免疫”功能。刘家义审计长提出的“国家审计免疫系统论”，强调审计的预防和提示功能，要求国家审计不能局限于“秋后算账”，要全程参与；要重视制度建设，“切断火源”，而不是疲于“救火”。

(2)培养创新精神，突破陈旧观念的束缚。理论的创新、实践的发展需要创新精神，需要对陈旧观念的突破。环境审计处于发展初期，理论和实践都需要探索，更需要创新精神。

2克服权限障碍的措施

(1)推进体制改革，增强组织权限。若能让审计署直接对人大负责，那审计署的独立性大增，审计“免疫”功能更易于发挥。在人大直接领导下，审计署的立法影响将会大大增加，法律评价将成为其基本职能，对环保机关开展绩效审计也更加顺理成章。

(2)展示审计成果，争取更大授权。让审计机关脱离行政序列，属于立法序列，短期内可能有些困难，但可以争取行政首长的支持，多获得一些授权。有作为就有地位，本来审计署无权直接向人大报告工作的，但前审计长李金华在任时通过努力，获得总理授权，代表政府向人大报告审计工作，掀起审计风暴，引起社会关注，增强了审计的地位，并将代表政府向人大报告审计工作的权力固定下来。这是争取领导更大授权的成功例子。环境审计也一样，领导的重视和支持是能否发挥“免疫”功能的关键。