公共政策价值取向问题初探

杨 轶

摘要：政策价值取向决定着政策的基本方向，我国目前的政策价值取向主要有公共利益取向、公平正义取向和科学民主取向，由此也决定了我国政策过程应从提高决策过程的社会参与程度、建立政策过程的利益平衡机制、加强政策系统的程序化建设这几方面优化。

关键词：政策价值取向；公共利益；公平正义

价值，是一定的主体对客体好与坏、是与非的主观认定。不同的价值取向，会导致截然不同的行为结果。对于公共政策而言，其价值问题即为政策的着眼点问题，即为谁决策和如何决策才合理的问题。作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，它的价值标准、价值取向直接关乎到社会资源分配的格局，关乎到社会利益的获取渠道和方式，进而关乎到整个社会的运行状态，因而，在构建和谐社会的背景下，对政策价值的探讨对于我们更好的确立政策目标、选择政策方案，从而制定出合理的公共政策，最大化满足社会利益，整合社会矛盾具有一定的现实意义，本文就以此为出发点，对于公共政策的价值取向作一探讨。

一、事实与价值辩证视角下的政策价值取向内涵

事实与价值的关系问题，一直是公共政策理论与实践中关注的问题之一。西蒙在《管理行为——管理组织决策过程的研究》中指出：每一项决策都包含着两种要素：事实要素和价值要素，这些要素的区分具有重要意义。从伦理学意义上说，事实与价值的关系问题，即为实然与应然的关系问题。事实是价值的基础，价值是事实的归宿。在政策领域，政策事实是指作为政治结果的政策输出最终的形式，即以规范性文件所确立的分配格局，政策价值则是指政策的意义，即政策事实背后所体现的利益偏好，两者是一种互动的关系，尤其要强调的是：政策分析中纯粹客观的事实分析是不存在的，事实分析在很多方面都涉及价值判断，因而，在事实与价值辩证关系视角下的公共政策价值取向，就应该为在政策制定过程中的价值偏好以及优劣的排序原则。

二、我国目前政策的价值取向解读

1政策价值取向之公共利益

增进公共利益是一切政策的出发点和落脚点，政策过程的实质就是包括公民、社会团体、政党等的各种政策行为者将各自的利益诉求输入到政策系统，由政策主体根据一定的价值取向，对这些复杂的诉求关系吸纳、聚合、调整、分配和落实，以满足最多数人利益为原则的利益整合过程。那么，何谓公共利益?对于这个问题，中外许多政策学者都给予了定义，综合来看，他们大都认为公共利益即社会大多数人的利益或者是最大多数公民利益的最大化。然而，这不免使人产生这样的疑惑：我们现在所处的社会，从里格斯的生态行政理论角度看，是一个高度异质化、文化多样性的社会，在这样的一种社会背景下，如何确定大多数人在政策中真正希望得到的东西，大多数人的利益偏好有无一致性?美国诺贝尔奖获得者阿罗曾提出过“不可能”定理，指出任何一个社会都存在着多元的价值偏好，这种偏好没有一个固定的模式，因而社会不可能有一个一致的优劣排序，不可能形成某种一致的选择，因此，实际上“公共利益”是难以界定的。

2政策价值取向之公平正义

公共决策是建立在价值与信念基础之上的。“作为公平的正义”历来被视为公共行政的终极价值和精神象征。那么，什么才是正义，作为政策价值取向的正义是一种怎样的政策理念，这一价值取向将指导怎样的政策实践一直是政策研究的焦点问题。美国政治哲学家罗尔斯在他的《正义论》中指出：人不是生而平等的，先天禀赋和后天环境诸因素共同作用的不同导致的差别使人处于事实上的不平等状态，一个正义的社会体制应当既保障个人基本自由，又能调节不平等的事实。这里的正义是一种在平等基础上的正义。

3政策价值取向之科学民主

民主和科学作为公共政策价值取向更多的是从政策制定的程序层面对政策价值作出的要求，民主，是指一项政策的出台应聚合民意，反映各种利益群体的利益，在政策过程中充分体现参与意识，使政策的利益反馈更加多元化；科学，主要是从技术的标准对于政策过程提出的要求，是指政策方案的论证采用定量方法与定性方法相结合，政策评估建立一系列可量化的指标，运用现代政策分析的技术工具对于政策过程进行全方位、多角度的定位，以确保政策的合理性和可操作性。

三、我国目前政策价值取向下的政策路径选择

1公共利益的取向要求提高决策过程的社会参与程度

决策过程的社会参与程度，是指社会公众力量融入政策过程的广度和效度，它的衡量指标有公众参与渠道的多少，公众的话语权大小，而话语权的大小有可以以公众提议的采纳度来衡量，因此，提高决策过程的社会参与程度，就是要用制度这一规范性手段保障和落实公民的知情权和话语权，增强公民与政府之间的互动与合作，为此，可以利用网络征求政策意见、建立和完善政策热线、市场热线、信访等利益表达渠道，并建立群众意见管理和回复的长效化机制，增强政府决策的公开性和回应性。

2公平正义取向要求建立政策过程的利益平衡机制

政策过程是利益整合的过程，也即各利益主体进行利益博弈以求得利益均衡的过程。建立政策过程的利益平衡机制，就是要在政策制定过程中，综合考虑各方的利益需求，对各方的利益获取渠道进行疏通，这其中最重要的就是要照顾社会的弱势群体，通过一些补救性的措施来弥补平衡其在资源来源上的不足，使公共政策真正发挥其调节作用。

3科学民主取向要求完善并加强政策系统的程序化建设

科学合理的决策程序，是政策科学合理的重要保证。完善并加强政策系统的程序化建设，就是指要使政策主体系统、政策支持系统和政策反馈系统之间互相配合，形成制度化、联动化的协调沟通网络，确保政策信息收集和处理的顺畅以及政策的合理性和代表性。