我国农村公益事业建设的筹资建议

粱亚玲

摘要：农村公益事业发展的滞后严重制约着农村经济社会的发展和农民生活质量的提高。党中央提出我们要构建和谐社会、关注并解决“三农”问题，在这样的背景下，我们就必须要加快农村公益事业的建设和发展速度。合理确定资金的筹措来源和渠道是农村公益事业建设面临的首要问题。

关键词：农村；公益事业；资金；财政；多元化

中国当前城乡差别日益严重，已经成为影响社会和谐稳定的重要因素。在众多的城乡差别中，公益事业的差别表现得最为突出。当前我国农村在实现全面小康进程中，对公益事业的发展要求越来越高，资金问题是公益事业建设必须首要解决的问题。

一、农村公益事业建设所需资金的筹措现状

1农村公益事业建设投入来源明显不足。长期以来，维持乡村正常运转和农村公益事业建设的主要资金来源是“三提八统”和农村“两工”。由于我区大部分乡镇村的农民人均纯收入水平较低，“三提八统”总量十分有限，而真正能兑现的又不到70％，多数乡镇的“三提八统”资金不足以保证乡村运转和村干部补贴所需，农村公益事业建设只得向农民摊派或举债、融资进行。农村税费改革后，根据国家政策要求，乡镇、村再也不可能通过集资摊派、举债融资方式去发展农村公益事业。一是干部不愿意，也不能去碰这根“高压线”；二是广大农牧民对农村税费改革的各项政策很理解，通过向农民集资摊派来发展农村公益事业，农民不会认同。农村税费改革后，中央财政给予一定的转移支付资金，用于村干部报酬及办公经费和农村义务教育、计划生育、优抚、乡村道路建设、五保户供养等农村公益事业。但总量有限，满足村级正常运转已很不易，至少在农村各项配套改革完成前很难有富余的资金用于农村公益事业建设。

2农村社会事业发展所需资金纳入财政预算的政策规定缺乏刚性，执行难度大。农村税费改革政策规定，“取消乡统筹费，修建通往乡村道路所需资金不再固定向农民收取。乡级道路建设所需资金由政府负责安排。取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。农村中小学危房改造所需资金由财政预算统一安排”，体现了建立公共财政的要求。但没有明确是由哪一级政府负责安排，由哪一级财政预算统一安排，也没有规定安排多少额度，缺乏刚性。执行过程中难免出现推诿、扯皮现象，最终可能落空。这一政策需要各级财政有相当的财力来支撑，从当前我国乡县级财政状况看，乡级道路建设所需资金、农村中小学危房改造等公益事业所需资金全部由财政统一安排，在当前乃至今后一个时期显然是不可能的。

3“一事一议”制度很难从根本上满足农村公益事业发展需要。农村税费改革政策规定，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需资金和劳务，实行“一事一议”，由村民代表大会民主讨论决定。这一政策赋予了农民合理确定公益事业负担的参与权、选择权、审定权。但“一事一议”只能解决一些急需的村级公益事业所需，对农村经常性的涉及到全乡、全县、全面的大型的农村公益事业建设缺乏保障力度。“一事一议”规定，对农民的筹资筹劳实行上限控制，按照这项规定，能够积累起来的资金和用工，显然不能满足多年来大部分农村欠账太多，又必须加快发展的需要。在实施过程中“一事一议”操作难度很大。首先，由于当前农民外出打工逐渐增多，村民流动性较大，很难定期召集议事；其次，由于群众认识水平有差别，难以形成统一意见，最终无法决策；再者是国家规定在农村从事二、三产业的高收入农民，不进行农村公益事业筹资，加上临时外出人员的筹资也很难收齐，都会影响到其他人员筹资投劳的积极性。

4建设项目投入都要求县级财政配套的做法，使许多财力困难县的公益事业建设更难发展。税费改革以后，支持农村公益事业建设的项目投资，除农村教育“双基”达标项目不要求基层配套资金外，其它项目仍然沿袭税费改革前的做法，要求乡村配套资金。这对税费改革后实际收入明显减少的大部分乡村来讲，农村公益事业发展将进一步受到阻碍。

5村级债务沉重，影响了农民兴办公益事业的积极性。前些年，一些地方由于盲目发展乡镇企业，超前超能力地集资贷款修路、建校形成了巨大的村级债务，一方而使集体经济陷入困境；另一方面，由于财务管理混乱，一些农民认为村干部在工程建设中捞取了私利，因而干群关系紧张，工作难开展，严重影响了公益事业的健康发展。

二、对农村公益事业建设的筹资建议

1深化公共财政体制改革，构建城乡统一的公共财政体系，使财政逐步成为农村公益事业发展的投入主体。也就是政府统筹城乡公益事业发展，打破城乡分割的体制和政策，由公共财政作为主要投资主体统一投入发展资金，逐步缩小城乡差别，实现城乡公益事业均衡协调的可持续发展。长期以来，我国一直是“城市公益事业政府办，农村公益事业农民办”，公共财政对农村公益事业的发展没有担负起应有的责任。因此，必须按照统筹城乡发展的要求，逐步构建城乡统一的公共财政体系，将城乡公益事业发展资金统一纳入财政预算。要调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村公益事业的投入比重，并建立规范的转移支付制度，逐步向农村倾斜，使公共财政成为农村公益事业发展的主要投入主体。从国外的成功经验看，在工业化和城市化达到一定程度之后，工业对农业的反哺天经地义。在此过程中，政府一般都承担了农业和农村基础设施建设投资主体和组织者的角色。发达国家的发展史证明，城乡关系在经历城乡分隔、城乡联系、城乡融合发展阶段后，最终走向一体化，这是一种客观规律。

2发展农村集体经济，让村级“空壳”鼓起来。农村公益事业建设也不能完全靠外界的力量，我们经常说“指亲戚、靠邻居，不如自己争口气”，所以，如果农村自己的经济力量提上去了，何愁无法为公益事业建设买单呢?因此，主要的工作还是应该从发展农村集体经济人手，让农村富起来。当前，可考虑从以下三个方面来增加村级集体经济收入。一是通过节支来增收。进一步强化村级财务和集体资产的监管，推行村级财务公开，民主理财，从体制上预防和杜绝部分村干部挥霍集体财物及侵占集体资产的行为。尤其是要吸取教训，加大城乡结合部的村级财务监管，防止少数人掏空村级集体经济。二是通过发展来增收。用好用活村级现有山水田林等资源，发展高效种养业；充分利用现有人力、特色农产品、矿藏等资源条件，引进外部人才和资本，因地制宜地发展农产品加工、采矿、建筑等产业，在发展中壮大村级经济。三是通过服务来增收。顺应乡镇干部在农业服务上的“边缘化”趋势，让更多的村干部及农村经济大户登上农业社会化服务的大舞台。鼓励有能力的村干部带头兴办农民专业合作社、专业协会等合作经济组织，以此来改善农业服务，并通过服务适当增加村级集体的资金积累。

3充分尊重群众意愿，规范和完善“一事一议”筹资制度。

国务院总理温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上要求，进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。这就要求各级政府想方设法，在强化财政支持的同时，完善相关制度和政策，引导农民搞好农村公益事业建设，改善自身的生活生产条件。对此，一是积极探索解决农村免征农业税后公益事业发展问题的办法和途径，乡(镇)村干部要加大“一事一议”的宣传力度，严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，进一步完善“一事一议”和村务公开制度，充分发挥农民群众发展公益事业的积极性、主动性、创造性。二是严格按“一事一议”制度办事，规范操作，以巩固减负的成果。考虑到农村各地情况千差万别，在遵循公开、透明、自愿、协商原则和经村民会议讨论同意基础上，对一些直接由农田受益的项目，如水利项目等，可按田亩筹资(但总额不得超过按人头的筹资额)。三是允许采取适当提前或延迟的办法，将两至三年的“一事一议”筹资集中起来，以兴办村内一些重要公益事业，涉及几个村的公益项目，也可以跨村联合使用“一事一议”资金，所筹集的资金使用情况必须全部公开。四是可以考虑把粮食直补资金改为农村公益事业建设资金集中统一使用。把资金送到每个农户家庭，政府行政成本又太高，既费力、又费事、又费钱，人物浪费都大。如果能以村为单位把这笔资金作为农村公益事业建设资金，修建乡村道路、水渠等，效益会更好，农民受益更大。

4引入市场机制，鼓励支持民营公益事业的发展，建立多元化投入机制，改革农村公益事业投资体制。积极鼓励社会资本参与农村公共品供给。目前财政转移支付及“一事一议”方式不能完全解决农村公益事业发展对资金的需求问题，必须改革农村公益事业投资体制。要制定能够充分调动社会资本参与农村公益事业发展的政策，积极进行市场化改革，引入市场机制，鼓励、支持个人及社会组织投资农村公益事业，以缓解农村公共产品供给和公益事业发展不足的矛盾。

为了加大社会资本的参与力度，核心问题是必须改革农村投融资体系，让投入渠道多起来。从当前我国的综合国力来看，过多地依赖中央及地方政府的财力发展农村公益事业是不现实的，必须坚持多个轮子一起转的方针，不断拓宽投融资渠道，增强公益事业的市场性因素驱动。当前，市、县、乡各级政府及有关部门一方面要敏锐地捕捉到中央及省级财政政策的转型机遇，及时地调整农村项目建设的规划，以农村公益事业为重点，作好项目争取及承接的基础性工程。另一方面，要针对市情县情，按照“谁投资、谁受益”的原则，推出一批社会效益与经济效益兼备的优势项目，激活民间资本，引入社会和企业资本，实现投资主体的多元化。可以对已建成的农村小机埠、小水库、闲置校舍等基础设施的产权进行卖断，变卖所得资金，由乡、村两级集中起来用于农村公益设施建设，使其滚动发展，解决公益设施有人建无人管的问题。变卖后的农村基础设施，由产权人使用、管护、补偿和受益。进一步强化对农村公益事业建设资金的监管，对水利、交通等公益事业的建设资金可以考虑统一由财政按进度拨款，并改事后监督为事前审核、事中监督、事后审计，确保资金不被截留挪用。

5积极引导企业捐助农村公益事业建设。一些农村先富群体捐助农村公益事业的积极性很高，有的民营企业老板的参政积极性也很高，并出现了以承诺“政治善事”为竞争手段的参政热情，基层政府要积极稳妥地引导，确保取得理想的效果。

更重要的是，政府还应该用税收优惠政策引导企业捐助公益事业。近年来，伴随着大量宜人的涌现，老百姓期待的慈善家却寥若晨星，这自然引起舆论的口诛笔伐。可事实证明，口诛笔伐苍白无力，企业家和富豪并没在民众的谴责声中改过自新。应该承认，我国的捐赠制度尚存在的诸多弊端，是诸多富人不愿意捐赠的原因之一，但是政府的税收杠杆乏力，无法激起富人的捐赠热情，也是一个重要原因。在西方国家，向社会捐赠可以免税，而将遗产留给子孙却要缴50％～80％的遗产税。美国的遗产税从150万美元算起，以50％的比例起征，最高比例是80％。这一导向，使人们乐意慈善捐赠，从中体现人生价值，获得美名。我国政府可以考虑借鉴，引导企业更好地承担社会责任，积极捐助公益事业。