政府投资建设项目的动因分析

顾怡婷

摘要：在市场经济中，一只看不见的手配置市场资源和收入分配，大量证据表明政府投资的效率要远低于私人投资。随着社会的进步与发展，私人投资将逐步取代政府投资。但在现实中，政府部门仍然参与投资建设一部分项目，究其原因，与市场失灵、扶贫、规制物品等是分不开的。要改善政府投资效率，需要强化竞争机制，加强投融资改革，建立健全后评价机制和完善对决策的有效监督。

关键词：政府投资效率；有效监督；投融资改革；后评价制度

一、政府投资的效率低于私人投资

近年来，我国每年政府投资项目所需资金约5000亿元，占全社会固定资产投资的比例为4％～5％。对一个国家来说，政府投资项目往往具有全局性的意义，但同时政府生产容易造成生产过剩和成本增长的现象，使得政府投资的效率要远低于私人投资，其原因只要是政府机构低效率，主要因素有以下几个方面：

1缺乏竞争机制

市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高收益，那么不以最高效率的方式来有效使用资金资源的企业最终将被淘汰出局。然而，在公共机构中却没有这种竞争优胜劣汰的竞争机制。公共机构对公共物品的生产并未面临直接的竞争，即使它们低效率运作，仍能持续生存下去，造成“X—非效率”——也就是说，由于没有竞争对手，官僚机构有可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。

2缺乏监管机制

政府官员的行为必须受到立法者、公民的政治监督。但是现实中的监督机制往往是不健全的，许多监督形式是软弱无力的。特别是监督信息不对称、不完全使得对官员的监督徒有虚名。政府官员一般都是在信息不对称的环境中工作，立法者和选民都缺少足够的必要信息来有效的监督公共机构及其官员的活动，这样，监督者完全可能受被监督者所操纵，后者有可能制定并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策。

3缺乏追求利润的动机

私人企业经理具有降低成本最求利润的动机，其企业具有创新激励机制，而政府机构没有这方面的机制，其官员也无利润动机。由于政府官员不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，与企业经理不同，政府官员的目标是机构及人员规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大当政时的政绩。目前，地方政府的政绩还主要以国民生产总值、财政收入等直观的量化指标来衡量。为了追求政绩，地方政府会利用其配置资源的权力，减少其它公共产品和服务(如卫生保健、教育等)的供给，不断扩大投资规模，甚至在投资规模上与其他地方进行攀比。政府官员也是寻求自身利益最大化的行为主体，增加投资具有政绩上的高效率和责任上的低风险(效益远远大于成本)。因为缺乏对决策人的约束，一旦项目失败，政府官员没有具体的责任，更谈不上受到行政处分和法律的制裁。另外，有些政府投资项目周期比较长，在其负面影响显现时，可能已经是下一届政府，和自己毫无关系。

二、政府投资效率低为什么还要建设

由于在以市场为导向的经济活动方面，公共部门的效率低于私人部门，技术进步正在使传统上被认为是自然垄断的市场也有可能开展竞争，越来越多的产品和服务由私人部门提供。那么，为什么政府还要投资建设项目，提供产品和服务呢?市场失灵、扶贫和规制物品等为此提供了充分的理由。

1市场失灵的存在要求政府投资建设项目

市场失灵是指通过市场价值规律这个“看不见的手”无法实现资源最佳配置、效率最高的情况，也是指市场机制在不少场合下会导致资源不适当的配置，及导致无效率的一种状况。现实中的市场失灵主要包括自然垄断、外部效果、公共物品及信息不对称和市场不完全等。

(1)自然垄断

自然垄断项目主要是指由于资源条件分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断项目，需求和供给的条件是的只由一个厂商来进行生产时的成本最低。由于这种自然垄断所造成的市场失灵，政府投资建设项目就有一定的约束力，在某种程度上可以保障居民的基本生活需求，另外一个方面，政府参与建设投资项目，可以依靠政府的信誉取得国际金融组纵的低息贷款，这也是普通私人投资者做不到的。例如国家的电网、自来水、污水处理等都属于自然垄断项目，他们大多都是由政府公共部门提供的，这种由于政府干预的自然垄断项目，通常情况下能够导致产量上升，价格下降。当然解决自然垄断问题还有其他很多种方式，例如设立一家受管制的私人企业或者是通过特许权招标的方式等等，这也是政府要投资建设项目的原因之一。

(2)外部效果

外部效果(外部性问题)为政府干预提供了另一个理由。有时候，一些活动产生的效益与费用并不反映枉企业的效益与费用中。不反映在企业的效益与费用中的社会费用与私人费用之间的差异和社会效益与私人效益之间的差异就是外部效果。外部性的存在，使价格机制不能传递出为获得效率的正确信息，正外部性显著的领域将出现民间投资不足，政府可以采取各种干预措施，引导他们生产从社会角度讲是最佳数量的产品或服务。因此需要政府对投入的补充，如农业、水利、通讯、教育、卫生、环境治理和部分交通运输等项目。

(3)公共物品

私人投资项目主要是以营利性为主要目的，私人部门通过向市场提供商品和服务，目的是为了获取相应的利润，因此，私人部门投资就有一定的排他性和竞争性，而公共物品就不具备这样的特性，也就无法通过市场来配置这方面的资源，私人部门也会避开生产这类公共产品，比如净化城市的空气对整个城市乃至社会都会有很大的益处，但却几乎没有私人部门去做这项工作，因为他们无法从中衡量收益，也无法收费，因此这类的项目还是要由政府部门来负责。事实上，人们是不可能缺少这类基础设施的建设、社会治安的稳定以及环境保护、国防安全等这些公共物品的，如果公共物品没有人提供，私人投资也将失去了稳定的投资环境，整个社会的进步将会发展得十分缓慢，市场也将处于失灵的状态，因此一些非排他性、非竞争性的公共物品的提供，需要政府干预。

(4)信息不对称和市场不完全

信息不对称和市场不完全是导致市场失灵的另外一个原因。当信息不完全时，个人的行为常具有类似外部效果的作用，这往往会导致产品或服务的生产值达到次优(Greenwaid和Stiglitz，1986)。事实上，几乎所有的市场都是不完全的，而信息是始终不完全的，生产者通常都比消费者更了解他们所销售的产品，政府通常情况下只有在严重的市场失灵的情况下才有可能采取相应的措施进行干预，从而实现资源的最优配置和增加福利。阿罗和林德(A FFOW和Lind，1970)认为，当政府扮演投资者的角色时，它必须对风险持中立态度，既不能偏好风险，也不能躲避风险。政府应根据期望净现值来选择项目，而不要考虑围绕净现值均值的方差。政府对待风险的中立态度意味着，一些风险较大的

项目对公共部门的吸引力要大于私人部门。另外，政府所能支配的资源要远远超过私人部门，因而政府部门还可以承担那些大规模、具有战略意义的项目，这也是政府干预的另外一个原因。

2减少扶贫是政府投资建设项目的职责

从政治与道义的角度来说，减少贫困是政府的职责。完全竞争的市场均衡是一个帕累托最优，但可能具有明显的不公平：一些人得到的太多，而另一些人则太少。得到太少的群体(城市或农村的低收入群体)如果明显增加一方面会影响他们的生活水平与生活质量，另一方面会造成社会的不安定。因此，给予政府的收入再分配，像类似于医疗保健、教育等服务就可以由政府来提供，这样的政府干预在道义和政治角度来说都是合理的。因此，扶贫、增加就业是政府投资项目要考虑的领域之一。

3规制物品的介入要求政府投资建设项目

政府另一个干预的理由是个人的行为可能并不总是符合他们自己的最佳利益，因此政府必须介入，以确保他们的行为符合其自身的最佳利益。某些倡导政府干预的人认为，仅靠提供信息通过征税强迫那些“行为不当的人”为其造成的外部效果付费是不够的，比如政府要强制实行九年制义务教育，颁布效应的法令禁止吸毒等等，政府在某些领域有必要进行强制的规定和干预。

通过以上的分析，我们可以看到，市场失灵、扶贫、规制等等都是政府要参与干预的理由，当然除此之外，还有互补市场的存在、厌恶风险的取向、资本成本优势和项目的规模及战略地位等都需要政府的参与建设投资。在市场经济的条件下，尽量的要以市场自身调节为主，考虑费用分担和效益分配，从理论上说，政府干预并不一定是纠正市场失灵最好的方式，政府也要考虑衡量社会福利的增加与收益费用之间的关系，在不同的情况下采取不同的应对措施，这样，政府的作用才能真正体现出公平、公正，能使整个社会的福利最大化也是政府投资建设项目的最终目标。

三、怎样才能改善政府投资效率

1积极发展政府投融资手段

由于公共项目建设具有规模大、建设周期长、投资回报率较低以及沉没成本较高等特点，长期以来一直是我国经济发展的“瓶颈”。目前我国经济正在“蓝灯区”低位运行，需要大规模的公共项目建设，资金的需求远大于资金的供给，民间资本虽然充裕，但其资金的分散性与公共项目建设资金集中性的要求不相适应，所以很难在短期内集中小额的、分散的民间资本。商业银行的资金和外国资本首先追求的安全性和赢利性。因此，特别是纯公共项目建设，就成为发展政府投融资的必然选择。从上面分析可以明显看出，进一步发展政府投融资，以此带动和促进公共项目建设的发展，具有十分重要的作用，政府可以采取以下措施进一步发展政府投融资：(1)适当扩大国债的发行量；(2)增大市政建设债券发行量；(3)积极而又稳妥地利用部分养老保险基金参与公共项目建设；(4)增大政策性银行筹集资金量。

2建立健全后评价机制

国内外的实践证明，建立后评价机制对提高政府投资效率是一个有效的措施。有一个完善的后评价机制，不但可以为追究项目决策人的责任提供依据，而且可以避免同类项目出现类似的失误。根据发达国家和国际金融机构的成功经验和我国的实际，建立健全政府投资项目后评价机制应做好以下几个方面的工作：设立垂直的、独立的后评价机构；坚持后评价的独立性、有用性、可信性和透明性原则；制定科学、合理的管理体系和评价程序；研究和完善后评价的理论和方法体系等。

3完善对政府投资项目的有效监管

完善对政府投资项目的有效监管需要从强化监察、审计部门的监督和社会公众的监督两方面入手。对于我国的政府投资项目，按规模大小，通常是由各级发展与改革委员会审批，财政部门拨款，建设部门、主管部门或政府设立的作为融资平台的机构负责招投标、设计和施工，监察部门和审计部门则是在项目完工后才介入监督。这种事后监督不能说对政府投资项目科学决策没有作用，但与事前和事中监督比较，其作用是非常有限的。在进行政府投资项目决策时，除了进行充分的可行性研究和不可行性研究外，还需要监察和审计部门主要从项目的必要性、合规性和透明度等方面进行监督。

强化社会公众的监督就是要充分尊重社会公众的知情权。为了把接受社会公众的监督落到实处，可以考虑建立完善的政府投资项目信息披露和社会公众参与决策的制度。凡是有一定规模的政府投资项目，都应该有顺畅的渠道和足够的时间披露信息，接受社会公众的监督。社会公众参与决策可以参照参与式社会评价的理论和方法。