试论环境公益诉讼适格原告参与诉讼的制度构建

胡晓军

由于长期以来我国传统的法律制度存在着种种局限，对污染环境与破坏资源的行为往往都采取行政手段予以处罚，同时又由于行政体制的局限与行政措施的软弱，使其在制裁违法、保护环境方面往往难以达到预期的效果。在行政干预不利的情况下。法律本来是社会公正的最后一道屏障，但由于我国环境权救济机制和公益诉讼相关立法的缺失，生命健康和环境权益受到侵害的公众根本无法寻求法律的保护，只能继续忍受侵害，从而导致司法实践中出现大量的因环境侵权而提起公益诉讼的现实案件，结果大都被法院裁定不予受理或驳回起诉，少有胜诉先例。当我国诉讼制度面对环境侵权案件出现了无能为力的尴尬局面时，对传统法律制度进行更新，建立一种新的更为科学、合理、有效的制度，就已显得迫在眉睫。

第一，实体法上的缺失。我国的环境法律体系以环境实体法为主，对环境诉讼没有专门的规定，要参照相应的刑事、民事、行政诉讼法律规范。就实体法而言，作为环境公益诉讼的理论基础的环境权，不仅我国《宪法》没有明确规定，就环境法律本身来看，从环境保护基本法《环境保护法》到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护特别法也没有直接、具体规定这项法定权利。

第二，程序法上的缺失。对于法律活动来说，重要的不仅要承认权利，更在于如何恰当地配置权利。并给予相应的救济。我国现行的刑事、民事、行政诉讼法律规范都采用“直接利害关系说”，对于起诉资格有严格限定。

我国环境公益诉讼的立法建议：

一、实体的进一步完善

公民环境权，我国现行法律没有明确规定公民的环境权，但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的精神。“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理中去。我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等都对公民有监督、检举和控告的权利作了明确的规定。但在实践中，公民如何有效的参与环境管理，参与监督以及检举，还存在很多困难，如缺乏具体行使权利的形式、程序和有关法律的具体规定。

二、我国环境公益诉讼制度的建立还有赖于民事诉讼法和行政诉讼法的修改

根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定，采用的是“直接利害关系人说”，要建立公益诉讼制度还有待于修正诉讼法上的规定。两大诉讼法的修订不但影响环境诉讼还影响其他领域，况且诉讼主体范围的扩大很可能引致多方(包括直接利害关系人和间接利害关系人或环保团体)同时起诉的混乱状态，甚至会导致司法资源的浪费。最高人民法院、最高人民检察院作出开展环境公益诉讼的司法解释显的尤为紧迫。

三、环境公益诉讼适格原告的范围

任何公民都享有在优美的环境中生活的权利。环境保护是公益。与此相对立，环境污染和破坏则是公害。要最大限度的保护环境，就要使更多的人参与进来。这就需要从制度上消除各种参与的壁垒，完善我国环境诉讼的立法。

直接受害人或具体相对人：一般而言，直接受害人和具体相对人提起诉讼毫无疑问首先是为了自己的个人私益。但是由于环境侵权案件的特殊性，受害人人数多、范围广，何止几十、数百人。单个公民的起诉，在给自己带来利益的同时，也给其他的“搭便车”的受害人带来了补偿的机会。

社会一般公众：环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。在这种情况下，任何公民都可以因自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来。

社会团体：相较于单个的公民，社会团体如消费者协会、妇联、环保组织等有着较为严密的组织，尤其是环保组织对环境问题十分积极关切，再加上其往往能结合人才在科技与法律问题上提供专业知识与技术。通过社会团体的参与，可以使大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡，也可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。

检察机关：通常情况下，环境诉讼的原告面对的是一个庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，双方无论在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。这时就非常需要一个国家机关为代表，以维护社会公益并与污染企业所抗衡。这时就有必要赋予检察机关以诉权。针对特定的民事、行政案件提起诉讼。是现代世界绝大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。

后代人：从传统民法理论来看，尚未出生的人是不具有民事权利能力的，也就谈不上诉讼能力了。但是，环境法作为一门特殊的学科具有较强的伦理性。后代人是当代人生命的延续，我们所生活的环境不仅仅是我们这一代人的，同时也是属于后代人的，后代人当然也是环境的所有者。

四、建立鼓励公众参与的制度

在环境公益诉讼费用上，应由国家承担法院审理案件的裁判费用，实现审判成本的“公共负担”

其他诉讼费用，如律师费用、鉴定费用等，仍应由败诉人承担。同时，应考虑建立由国家对胜诉原告给予适当物质利益补偿的机制。在举证责任上，环境公益诉讼的原告一般举证能力较弱，立法上应减轻其举证责任的负担，在一定程度上实行举证责任倒置。在诉讼时效上，由于许多环境侵害具有累积性，需要相对长的时间才能被人们所认识。因此，环境公益诉讼的诉讼时效应有一定程度的放宽。

五、建立有效的执行制度

环境公益诉讼进行过程中，法院应根据预防原则在做出判决前暂时中止被诉的行政行为，防止造成更大的破坏。在责任形式上，如果被告的行为只是对环境造成了损害，而不涉及对人的损害，法院应判决其停止侵害、恢复原状；当被告的行为既对环境造成损害又对人造成损害时，法院应根据《环境保护法》第四十一条的规定，判决其排除危害、赔偿损失。

六、建立防止滥诉制度

环境公益诉讼将扩展有权依法起诉的主体范围，应设立一定的制度来防止滥诉的发生。如设立行政投诉程序前置制度，要求在提起环境民事公益诉讼前必须先向相关行政主管部门进行举报，主管机关在法定期限内未对所涉事项做出决定并及时采取措施，公民或其他有权主体可以自行提起环境公益诉讼；设立原告资格审查制度，要求法院在正式受理环境公益诉讼前应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由，必要时，可由法院举行听证会，召集原告、被告以及社会有关人士在辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序；设立受理后不予撤诉制度，要求环境公益诉讼一旦由法院受理，原告就无权要求撤诉，并应按照法庭要求，积极参加庭审等诉讼活动。同时，环境公益诉讼应实行三审终审制。

对环境的侵害，损害的不仅是单个人的利益，而是全社会的共同利益，而传统公共利益的维护者一国家，在对环境公共利益的保护方面，不足以担当全部的重任。随着环境民主原则的深入，一种新的环境公共利益的维护模式——环境公益诉讼随之建立起来，使环境权能够得到司法的最终救济，为环境权的具体化提供了程序上的保障。我国的环境公益诉讼制度虽尚待建立，但已具备了基础和条件，这不仅将促进对环境公共利益的保护，还将带动我国其他领域公益诉讼制度的开展，进而推进我国法制现代化的进程。