社区内“需求的自我供给”式灌溉管理制度改革的探讨

孔祥智　史冰清

摘 要：20世纪80年代以来，我国进行了水资源管理制度改革。这种改革主要由政府推动，缺乏与改革直接参与者农户的互动，最为关键的管理制度内部的治理结构没有进行实质性的改革。因此，引导农户积极参与到改革中来，由农户根据自身需求主动提供相应新制度，能较好地解决原有制度中产权不明晰、产权与管理权分离，缺乏有效的激励、约束机制等问题，实现社区内农田灌溉的适度治理。在改革的具体过程中，应注意农户生产投资的风险程度、村庄中的“精英”作用的发挥等因素从不同方面影响农户参与改革的行为，影响改革的效果。

关键词：农田水利；制度改革；自我供给

中图分类号：F303文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0100—06

我国早在20世纪80年代就开始了水资源管理制度改革的尝试。90年代后期至今，这种改革一直处于初探阶段。一些研究表明，目前的改革主要由政府推动，缺乏与改革直接参与者农户的互动，最为关键的管理制度内部的治理结构没有进行实质性的改革。如何引导农户积极参与到改革中来，实现更多的实质性改革，是当前和未来一段时间迫切需要解决的问题。［1］山东省费县大田庄乡是全国最早进行农田灌溉管理制度改革的地区，也是由农户主动发起、政府推动、两者较好互动并取得明显效果的典例。本文试对其具体改革过程进行分析探讨，以揭示其改革的组织制度、运行机制及主要影响因素。

一、农田灌溉管理制度创新过程的理论分析

我国现行的农田灌溉管理制度在一定程度上是对人民公社时期集体经营管理体制的延续。我国农村实行合作社和人民公社时期，国家按照“民办公助”原则，对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助，建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理。那时，所有权是清晰的，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。［2］随着人民公社制度的解体、村民自治制度的实行和土改后农民微观经营主体地位的恢复，之前的“民办公助”集体管理公共品的制度发生变化。相应地，灌溉管理制度也调整为“专管和群管”相结合的体制，但主要还是以集中式的行政管理为主，其形式仍是计划经济管理模式。在这种制度下，水资源和灌溉设施的所有权、管理权和使用权是模糊不清的，用水者对水资源和水利工程的权责概念十分模糊。由于灌溉体系具有“公共池塘资源”的某些特性，而现有的制度却缺乏明确的产权界定和有效的激励、约束机制，使用水者中一部分人努力改进资源系统的成果只能与其他人共享，而没法将其排斥在外。搭便车的诱惑使用水者没有了维持水资源合理利用和水利工程有效运行的积极性和动力。每个用水者都争相获取灌溉用水投入生产过程以获得收益，却忽视了因水利设施的无人维护、加速损坏和水资源过度浪费等带来的延期成本。这必然造成灌溉体系的有人用、无人管、用水秩序混乱、水资源浪费严重等局面，农田灌溉体系几乎“瘫痪”。

为了实现生产要素的有效配置，水资源作为一种必需的生产要素投入生产过程。但在现有灌溉管理制度下，农田灌溉体系无法满足用水者的生产需求。为了解决这个问题，用水者对新制度产生需求，但一套新的制度替代旧的制度，主要取决于这两套制度的收益成本比较。这可以界定为制度变迁，制度变迁的成本包括转换成本，也包括监督和实施成本。［3］由于制度变迁的成本高昂，所以旧制度的替代十分困难，只有在足够的利益需求驱动下，理性的农户才会对新制度产生迫切需求并有促进其取代旧制度的动机。即如果用水者对制度变迁带来的预期收益高于其成本，制度变迁才具有初始可能性（见图1）。

一方面，由于灌溉体系具有“公共池塘资源”的特性，市场无法介入其中或存在介入的低效率。另一方面，在现有制度下，政府和用水者之间缺乏有效的信息传导机制。由于信息不对称等因素的影响，政府很难针对不同地区提供合理有效的新规则。在新制度无外部可得性或获取成本太高的情况下，具有共同利益需求的用水者对制度的需求实行自我供给方式，自己组织起来，进行自主治理。这种做法有可能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，有效地避免投机主义行为，取得持久的共同收益，实现制度变迁。而且在世界范围内人们所看到的是，无论国家还是市场，在使个人以长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面都不是很成功，而许多社群的人们却借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理。［4］下文就以山东省费县大田庄乡农田灌溉管理制度的改革为例，对其改革的具体过程进行分析。

二、大田庄乡农田灌溉管理改革过程的案例分析

（一）大田庄乡改革的总体背景

大田庄乡地处费县北部蒙山腹地。20世纪90年代初，大田庄乡开始了农田灌溉管理改革，改革的大体历程分为三个阶段：

第一阶段，从20世纪50年代到90年代初，大田庄乡经历了和国家整体农田灌溉管理制度相一致的变革。即从计划经济时代的按照“民办公助”原则进行建设，人民公社或生产队集体管理，改变为国家停止对小型水利设施的直接投资，灌区实行专管和群管相结合的“新制度”。这种体制因存在诸多问题，已远远不能适应新形势下高效农业快速发展的需要。

第二阶段，从1992年到1996年，大田庄乡部分村的用水农户根据自身需求创新性地尝试私人投资管理农田水利设施，一部分农户利用便利的地理位置自己投资建设小型水利设施，有力地促进了生产的发展，也为农田灌溉管理方式提供了新的思路。

第三阶段，1997年以后，大田庄乡对各村在农田灌溉管理改革过程中出现的各种成功方式进行总结和推广。1997年，大田庄乡政府决定放开农田水利设施的建设权，鼓励农户投资经营小型水利设施，允许各村根据自身特点，以各种形式对原有的投资管理体制进行改革尝试，并依据“谁投资、谁受益、谁建设、谁所有、民建、民有、民管”的原则，给予投资农户一定的补贴。这极大地调动了用水农户投资小型水利设施的积极性，使其成为水利建设、水资源开发的主体。

可见，大田庄乡由用水农户发起、政府支持、通过两者互动进行的改革，开创了小型农田灌溉管理制度改革的先河。在改革过程中，周庄村和黄土村是开展最早并且进展得比较好的两个村。为了进一步探讨大田庄乡农田灌溉管理改革的具体过程，下文仅以这两个村为例进行分析。

（二）周庄村和黄土村的具体改革过程

1.改革的初始动因

（1）种植结构的调整引起农户对水资源的迫切需求

从要素配置结构的角度看，农业生产的各种资源之间有着密切的关系，而土地、投入资本、种植作物类型等因素会影响其对水资源的需求量。所以，农户对“水”这种生产要素的需求程度取决于灌溉用水对其家庭经济活动的影响程度。在种植传统粮食作物时，由于增加灌溉对作物的产量和品质的影响不明显①，且传统粮食作物的亩均收入很低，农户缺乏对水资源的迫切需求。而自20世纪80年代中期开始，黄土村和周庄村相继进行了“分山”活动，部分村民开始了经济作物的种植，随后扩展到耕地种植结构的调整。到90年代初，周庄村继黄土村之后也基本上改种以水果为主的经济作物。在种植水果等经济作物时，由于增加灌溉对水果等经济作物的产量和品质的影响比较明显，且水果等经济作物的亩均收益也较高，灌溉的经济回报率较高，因此，农民为了实现其预期的种植收益，就要保证较充足的灌溉用水。农户对水资源的需求自然大大增加。

（2）现有的农田灌溉制度和条件不能满足农户对水的需求

20世纪90年代初周庄村仅有一座蓄水量达20万立方的小Ⅱ型水库，是1976年由全乡村民以出义务工的形式就地取材修建的。而黄土村在20世纪80年代刚分山时，根本没有可供灌溉的水利设施，全村灌溉困难，缺水现象严重。这种现象一直持续到1990年。1990年乡政府补贴工程材料，由全村村民集体出工，共修建了15道小型拦河坝，这给村民用水带来方便，一定程度上缓解了村民的用水压力。由于两村的主要灌溉设施都是由村民集体出工修建的，所以水利设施属于村集体所有，由村集体管理。但在实际运营管理的过程中，由于没有具体的用水规则和约束机制，用水秩序混乱，设施毁坏、折旧速度加快，且水资源浪费的现象很严重，水费的收缴工作也很困难。另外，由于灌溉系统天然具有“公共池塘”的一些特性，那么在现有制度下，个人对灌溉系统维护和改造的成果很难排外。［5］因此长期以来，灌溉设施因用水者普遍搭便车的心理逐渐形成了“有人用，没人管”的局面，由于长年失修，灌溉系统的供水能力急剧下降，缺水现象很严重。

由此可见，一方面，两村的村民因为经济作物的种植，对灌溉用水的需求十分迫切，另一方面，两村可用的农田灌溉设施不仅数量很少，而且因管理不善、年久失修等问题质量也较差，可利用效率很低，远远不能满足生产需要。因此，现有的农田灌溉制度和条件很难满足村民调整种植结构对水的需求，供需矛盾突出，用水农户必然对新的灌溉管理制度产生一种强烈的需求。

2.新制度实施的基本可能性

（1）有利的外部制度环境减少了新制度供给的成本

制度变迁的成本包括很多种，其中比较重要的一种是外部制度环境。黄土村和周庄村灌溉制度改革的外部制度环境是相对优越的。在村庄内出现一部分农户为了满足自身灌溉需求而创新性地尝试独户或联户投资建设小型水利设施的情况下，乡政府推出“谁投资、谁受益、谁建设、谁所有、民建、民有、民管”的政策，保证用水户投资的所有权和收益权，以鼓励社区村民以各种形式投资建设小型水利设施。这给农户投资小型水利设施营造了良好的的制度环境，降低了小型水利设施管理体制的改革成本。

（2）经济作物的高回报率增强了用水农户对改革成本的支付能力

用水户对灌溉管理改革预期收益的评估主要依赖于灌溉的经济回报率。种植传统粮食作物，亩均收入很低，平均亩均纯收入约为400—500元②，这使得通过改革获得“水”这种生产要素的成本相对较高，农户没有足够收入支付投资改革的费用。而种植水果等经济作物，亩均收益较高，亩平均纯收入约为2500—3000元③，其经济收益价值较高④。由于灌溉和经济作物的产量、品质具有天然的相关性，这使得对灌溉投入的经济回报率也相应随之升高。农户能从农业净回报率中获得足够的收入支付投资费用，增强了其对改革成本的支付能力。

（3）良好的产销渠道降低了农户生产投资风险，从而增强了其承受改革风险的能力

由于经济作物的生产投资风险较大，农业生产预期收入可得性也在一定程度上影响着农户对生产的投入。如果供给投入与市场产出之间能建立良好的关系，从生产到销售比较稳定、顺利，则这种商业体制能降低一定的生产投资风险，从而增强农户承受改革风险的能力。黄土村通过建立“果品协会”的形式较好地解决了这个问题。黄土村“果品协会”成立之后，在农户和销售商之间搭建起了一座交易平台，有力地提高了农户的谈判能力，保证了稳定的客源和销路，显著地降低了农户的投资风险，增强了农户投资的积极性和抵御风险的能力。

3.新制度的供给和运行机制

（1）村庄“精英”在新制度的供给中发挥重要作用

正如奥斯特罗姆所言，解决公共池塘集体行动问题的首要因素是新制度的供给。在黄土村和周庄村的灌溉管理新制度供给的过程中，村庄中的经济和政治精英们发挥了主要作用。在实行的新制度中，周庄村和黄土村共有的模式是对原有的集体水利设施以公开竞标的形式发包给农户；两村各自不同的改革方式是，周庄村鼓励农户以独户或联户的形式投资建设各种小型水利设施，而黄土村采用组建用水者协会的形式投资运营灌溉系统。

根据我们的调查，周庄村第一个投资修建小水利的张某和第一个参与承包小水库的王某都是退伍军人。这两位村民称得上是本村经济“精英”的代表。村庄经济“精英”通常被村民认为聪明、能干、吃苦耐劳，见多识广，是村里的富裕典型，在村中享有较高的声望。因而在张某和王某率先投资修建小型水利设施来解决生产中用水困难问题后，其他村民看到了这种方法带来的效益，纷纷模仿，由此带动越来越多的农户的参与。这种通过“示范——模仿”加以推广的方式无疑大大降低了新制度的组织运行成本。

此外，周庄和黄土村把原由集体经营管理的水利设施发包给愿意承包的村民，由村民独户或联户承包经营的想法和成立用水者协会投资经营水利设施的创意都来自于历届村领导，并由他们具体组织实施。奥斯特罗姆在自主治理理论中提出，制度供给问题包括由谁来设计自治组织制度，哪些人有足够的动机和动力设计组织，并能承担相应的组织成本等。可见找到制度的设计者和承担者非常关键。村庄中的“执政者”要负责处理村中各方面事务，在遇到现实的困难和矛盾时，往往需要创新，改革以往的方法或制度，所以他们有责任和动力去设计新的组织制度。而其所设计的方案是否可行并能否有效地解决问题，则在很大程度上取决于他们的经济运作能力和组织管理能力。在现实中，村干部大都是村庄中文化水平较高、有较好的群众基础和实际工作能力的人物，他们思想开放，视野开阔，具有创新精神，是农村经济和社会发展的主要开拓者。［6］他们既有动力设计新制度也有能力承担相应的组织成本。可见，作为村庄中的“政治精英”，村领导在一个新制度的设计和具体实施过程中的作用和影响是深远的。

（2）新管理体系的组织特点及运行机制

第一，两村在新管理体系的组织和运行机制上具有一些共同的特点。这体现在两村都采取了对原有集体水利设施公开竞标的发包模式。周庄村原有的小Ⅱ型水库是一座集体修建的水利设施。自1982年起，周庄村开始将其以公开竞标的形式发包给村民经营，村民可以独户或联户的形式承包，四年重新发包一次，承包户与村集体签订承包合同，每年交一定的承包费，获得水库经营权并承担维修责任。和周庄村类似，黄土村在20世纪90年代中期由村集体决定把村里原有的15座小水坝发包给村民经营管理，也是由村民独户或联户承包，承包户与村集体签订承包合同，每年交750元的承包费，并承担维修责任。

第二，两村在新管理体系的组织和运行机制上具有各自不同的创新方式。这体现在周庄村采取以用水者自身投资建设水利设施为主的创新模式，黄土村则实行组建用水者协会的创新形式。这与两村的自然地理环境有密切的关系。周庄村是典型的“山中村”，四面环山，村中山泉河道比较多且地处河道上游，丰富的水资源大都分布在村民的耕地附近，河道所经山势也不陡峭。由于自然条件较好，所需构建的灌溉系统和工程也就相对简单，村民需要投资建造的灌溉设施也不复杂，建造成本很少。2000年后，建造成本虽稍有增加，但幅度不大。因此周庄村水利设施的特点突出表现为“小”型，且建造比较容易，相对成本不是很高，农户大都独户投资建造。而黄土村的情况有所不同。黄土村域内的河道较少，并且距离村民的耕地较远，河道流经的山势也比较陡峭，水资源开发比较困难。因此，黄土村灌溉系统的建造较为复杂，规模较大，所要求的技术和设备水平也较高，单个农户或几个农户联合都很难完成这样的工程。在这种情况下，通过集体力量修建一座大型拦水坝是一个好的选择。1999年，在有关专家实地考察勘测后，村里召开了村民代表大会，最终通过修建大型拦河坝“青龙崮”的决议。“青龙崮”工程历经一年半时间完工，蓄水量达到10万立方米，一次可灌溉800亩耕地，基本上解决了全村人的生活、生产用水问题。目前，该拦河坝由黄土村股份制用水协会“三农用水协会”经营管理，协会实行自愿加入的原则，会员以所投的工折成现金的形式入股，按照股份的多少享受不同级别的权益。可见，由于村庄不同自然资源的约束，其所建造的水利工程的规模及复杂性也不同，相应地，其运行和组织管理所要求的技术水平也不同。黄土村由于工程系统规模和复杂性的增加，正规的技术工程知识和组织管理方式也随之变得非常重要，通过成立用水者协会这种专管机构来建造、维护水利设施的方式显然更加符合其具体情况。