２００８年教材政策检视

杨九诠

回顾2008年教材诸相时，心情难于平复，很自然地想起了一句旧时俗语：“年年难过年年过”。盘点2008年教材政策，可以说也必须说的大事主要有四个方面：免费教材政策，教材循环使用政策，教材招标政策，教材租型政策。

一、教材招标政策使教材免费变异成了教材减费

计划2008年秋季全面推开的全国义务教育阶段教材出版发行招标政策，在行业持续有力的呼吁下暂停了。所以暂停，是因为招标政策的实施遭遇到若干法律性障碍。整个行业在经过几番惊恐几番慌乱后，终于可以长吁一声正常呼吸了。但是“大招标”缓行了，各省的“小招标”并没有作罢，仍然搅动得行业神经难以安宁。行业面对“小招标”还能“忍受”的原因主要是：教材出版发行的市场总体上还是“驻地开店”、划省而治，市场主体在自己家里做工作，回旋的余地比较大。比如说可以努力将招标软化为竞争性谈判和单一来源谈判，可以在政府层面协调折让问题等等。但是，“小招标”悬在头上，行业每年都会遭遇窘困之境，不得安身：哪一天真招标了怎么办?折让问题协调不了或协调不到位怎么办?折让即便再少，年年挤那么一下，何时能到头?

“大招标”缓行了“小招标”还在继续，是否“小招標”已经解决了当初“大招标”遭遇的种种法律障碍呢?基本上没有。那么“小招标”何以能够在各省遍地开花呢?原因可能比较多。其中很重要的原因是免费教材政策。“谁出钱谁说话”以及“花尽可能少的钱办尽可能多的事”的惯常的政府采购的一般认识，使政府自然而然地选择了招标的做法。其实，所谓的“自然而然”只是“想当然耳”。首先，我们必须界定免费教材的性质。很多人常常把教材的政府采购与其他一般货物和服务的政府采购相混淆。一般的政府采购，就是在货物质量和服务质量有保证的情况下，从节约以及防止腐败的角度出发，通过财政出资的方式以尽可能少的费用做规划中的事情。而免费教材政策所以叫“免费”，是说原来由家长花的钱现在由政府来花，其本质是一项惠民政策，也是在进一步落实义务教育法，跟一般的政府采购有着根本的区别。因此，通过招投标以及竞争性谈判、单一来源谈判等方式压价，这里面就存在把惠民的采购目的变成节约资金成本的误区。果如是，是不是政府采购教材就要省钱，原来家长购买就由着他去呢?

其实，政府不该少花钱，家长也不会多花钱。因为教材有一套严格的价格政策限定了教材的定价。教材之所以不能随意压价源于它本身特有的价格机制。其他采购对象都由企业依据市场行情判断、依据自己的利润预期进行定价，而教材则是由省级人民政府按照国家给定的中准价，一书一价核定出来的，其价格是一个严格和严肃的法律结果。因此，免费教材的采购跟其他大宗办公用品、基础设施等的采购不一样。如果因为免费采购再形成另外一套价格机制，势必带来两套价格体系、两个法律结果相互冲突的局面。

在此，还要防止和纠正一种已经出现的普遍性现象，就是由教材免费政策导致教材减费，进而减教材。比如一些省对地方课程教材进行了减法式调整，主要是调减品种和调减印张。事关教育、事关课程、事关孩子的成长，在教材免费问题上，只能是“办多少事花多少钱”而不应该是“有多少钱办多少事”。教材免费不是教材减费更不是减教材，这个概念一定要弄清楚。对地方课程教材进行减法式调整，要从教育教学和课程改革的实际情况出发，但是一定不能与免费不免费发生任何因果关系，绝对不能以资金数量来决定地方课程教材的数量。

二、教材循环使用政策操之过急

2007年12月25日，教育部、财政部颁发了《关于全面实施农村义务教育阶段教科书免费提供和做好部分教科书循环使用工作的意见》(教基[2007]25号)。有一些省份在执行时，基本上不限于农村，而是从2008年春季起城乡义务教育阶段教材全部免费提供和部分教材循环使用。此前，教材循环使用政策已经在北京、上海、山东、江苏、甘肃等许多省份的个别学校和地区进行了试点。就试点情况看，赞同的质疑的都有。但是，主要问题没有突出地反映出来，也没有很好地反映上去。没有突出地反映出来，主要是因为试点对学校来说是阶段性任务，并不是常规化工作，学校会集中精力力图做好试点工作，遇到问题和困难也就比较自然地“特事特看”“特事特办”了。没有很好地反映上去，主要是因为，一方面，能“特事特看”“特事特办”的问题，因为基本上“特殊解决”了，向上反映难免不够充分，另一方面，按照惯例常情，上面叫你试点，总结汇报起来难免正面的大张旗鼓，负面的有所保留。事实上，教材循环使用政策的全面推开，主要并不赖于试点工作。全面推开主要是因为一个动机性推力、一个工具性实现。前者是国家节能减排、建设环境友好型社会的大政方针，后者是免费教材政策。教材不免费，循环使用是很难全面推开的。仅就此而论，可以说教材循环使用政策是“好心”也是“好事”，应该点头称是、拍手称好。但是，具体实施起来，普遍感到还是过于理想化，操之过急了。

对教材循环使用政策实施过程中的诸种困惑和困境，教育行业、出版行业均有普遍的议论，报章网络上也多有文字详加阐发，概括起来有10点：(1)保管问题难以普遍解决。(2)消毒问题难以妥善处理，公共卫生风险极大。(3)课堂练习、课后复习、期中期末测验复习无法有效进行。(4)国家限价条件下，教材的物质质量无法满足循环使用的要求。(5)新课程改革实验要求课程和教材不断完善，教科书循环使用要求课程与教材长期保持稳定，两者矛盾无法解决。(6)教学、学习方式和习惯一时难以调适。(7)课堂教学时间难以保证。每节课上课前发书、下课前收书，一节课的时间就缩水不少。由于教材不能带回去，教师不得不让学生将一些内容抄下来，实际上挤压了上课的时间。(8)副科课程地位因此进一步下降，不仅给副科教学带来了很大困扰，而且容易造成副科教育不甚重要的政策误读，严重挫伤教师的积极性，与课改精神也是相违背的。(9)如果分发给学生保管，新书给谁，旧书给谁，处理起来很麻烦；而且成长中的儿童心理会因此发生怎样微妙的变化，必须高度重视。(10)教材对更广大的农村孩子来说是主要的阅读来源，这也是实施教材循环使用应该考虑的问题。

三、山东省鲁政办发[2008]9号文件引发行业对教材租型政策的广泛质疑

2008年2月29日，山东省人民政府办公厅转发省教育厅等部门《关于进一步加强和改进中小学教材建设与管理工作的意见》的通知(鲁政办发[2008]9号)，引起行业对租型政策的广泛质疑。租型政策由来已久，1951年即已确定全国中小学教材由人民教育出版社统一供

型、分地印造的做法。类似山东省的文件其实近七八年各省都有过。

那么，为什么山东省的这份文件会引发如此大的反响呢?其一，2001年始，教材管理体制从国定制改革为审定制，教材编写出版也从统编转入竟编时代，教材的权利主体发生了根本性的变化。强制租型的做法，于情于理于法已经很难说得通了。近年来反对质疑之声一直没有断过，并且多多少少产生了一定的效应。可以说对山东省文件的反应，是经年累积的一次爆发的结果。其二，近年来，教材招标政策给行业带来了巨大压力，虽然许多试点省份将招标政策与租型准入相捆绑，毕竟租型是老问题，而招标则有可能从部分省份试点扩大为全面推开，其冲击更为直接。计划中2008年秋季全面推开的义务教育阶段教材招标政策缓行，整个行业缓了一口气。正当其时，山东省文件出台，行业相关利益方可以聚精会神研究分析并采取应对之策。其三，2008年全国教材招标政策暂停，这是难得一见的行业话语权有效行使的重要成果。这也大大提升了行业行使话语权的信心。相关利益方正是挟裹着一股子有所为之势来应对这份文件的。第四，山东省文件不像有，的省份的相关文件，一般只讲到教材进省租型的要求，有些省份在租型问题上还表述得相当柔性，比如由出版总社“协调”租型的提法等等。山东省的這份文件，涉及教育出版和教材教辅管理的方方面面，而且政策表述刚性明晰。质疑者想要攻其一端，是很容易的事情。

关于对山东省这份文件的质疑，本来是来自行业，后来扩展到教育界和法律界。报章网络等媒体上有很多的讨论，概括起来有四个方面：第一，与教育部相关文件精神严重不符。第二，违背了第八次课改的初衷。第三，与市场经济准则背道而驰，不仅违反了市场主体平等竞争的基本要求，也违反了“谁投资谁收益”的经济通则。第四，违反了《义务教育法》、《合同法》、《著作权法》、《行政许可法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律条文的精神。应该说，反对和质疑是广泛的、深刻的，也产生了一定的效力。2008年省级文件中明确表示必须租型、不租型不准入的，几乎看不到了。有些总社仍然试着做省里的工作，省领导和相关部门负责人出言行事都表现得比较谨慎了。但也必须看到，强制或变相强制的租型准入的现状并没有得到明显改观，只是过去是又说又做，现在是只做不说。不管怎么说，对山东文件的广泛质疑，仍然是一次比较成功的“松土”的动作。但是，租型问题非常复杂，要全面撬动已经板结的租型准入的土壤，还需要大量富有信心和耐力的持续有效的工作。

四、余论：关于建立出版行业话语权的零星思考

法国社会学家布迪厄认为，话语是一种实践，在实践中人们逐步形成话语技能，而话语技能并非单纯的“能说”，更意味着有权利通过语言来运用自己的权力。因此，可以说，谁拥有话语权，谁就拥有阐释权。不同能量的话语，会产生不同的传播效果。那么，在教育出版中，发生了多少能够推动行业持续健康发展的有价值的“语言事件”呢?不能说没有，但确乎太少了。谈到教育出版的预期，都会切身体会到两个压力，一个是市场压力，一个是政策压力。如果一路走下去，老是市场压力和政策压力，而没有市场推力和政策推力与之相辅相成，那一定是出现了许多深刻的矛盾和问题，其中包括话语权的缺失以及话语权意识的缺失。话语权作为一种潜在的现实权力，主要体现的是一种社会关系。教育出版在社会关系中多多少少给人感觉有点“弱势群体”的样子。

2008年计划中全面推开的全国义务教育阶段教材招标政策暂停了。这是出版行业行使话语权的重要成果，这使我们有信心来思考这样一个问题。