公众满意导向下政府绩效评估之创新探索

何晓柯

政府绩效评估已成为当今政府改革领域一个非常热门的话题，我国很多地方都开展了不同形式的尝试和探索，取得了一定的成效，但也存在诸多问题。这与我国政府绩效评估起步较晚有关，更与我国忽视公众满意对绩效评估的导向性作用有关。开展公众满意导向的政府绩效评估是绩效评估深入发展的必然趋势。当前，我国政府应积极转变观念，确立公众满意的评估导向，探索绩效评估的创新路径，使我国政府绩效评估实践走上公众满意为导向的道路。

提高政府绩效，是世界各国政府的基本目标之一。随着我国体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理的工具，在我国越来越受到重视，很多地方都开展了不同形式的尝试和探索活动。但在我国政府绩效评估的实践中，一直都存在着一些问题，如评估重要性得不到认识，存在为评估而评估的倾向，评估主体单一化、评估单向化等。这些问题的存在，阻碍了政府绩效评估作用的有效发挥、政府服务效率的提高和政府管理改革的深入开展。因此，如何创新政府绩效评估体系，促进政府绩效评估制度化、规范化和科学化，是一个亟需解决的理论问题和实践问题。

一、政府绩效评估的内涵

政府绩效评估不是单一的行为过程，而是由许多环节、步骤所组成的行为系统，不仅包括绩效评估过程本身，而且还包括评估结果的使用。政府绩效评估是由信息资料的收集、绩效目标的确定、评估项目的划分、绩效测定、公布和使用绩效评估结果等步骤组成的综合过程。

二、我国政府绩效评估在价值导向上的误区

在政府绩效评估中，评估价值导向是绩效评估工作的灵魂，也是其深层次软件要素。评估价值导向如同一根指挥棒，这一指挥棒指向何处，政府就会向什么方向运行。政府绩效评估的价值导向正确，就能全面、深刻地揭示政府绩效评估的本质和规律，就能够突出政府工作的真正重点。相反，缺乏正确的价值引导，势必影响到政府绩效评估的内容、评估主体的选择、评估过程的完善、评估结果的利用等方面，进而会扰乱政府的正常管理。

当前我国政府绩效评估活动开展中存在诸多问题，究其根源在于政府价值导向的扭曲和对政府绩效评估的错误认识。具体来看，我国政府绩效评估在价值导向上存在的误区主要有：

(一)绩效评估工作尚未得到地方政府的普遍重视

政府绩效评估工作得到了党中央、国务院的高度重视，但它在地方政府中仍未得到普遍重视，尚停留在分散试验阶段，并未在全国范围内全面铺开。地方政府一直忙于考评其它各行各业，比如对国有企业的考核，对教育工作的考核，而对自身进行绩效评估动力不足。一些已经开展绩效评估工作的省市和部门，采取的工作措施不够有力，制订的工作方案和评估指标还比较粗糙，还不能适应网上绩效评估的需要。在这些刚刚起步进行绩效考评的政府部门中，严格意义上说，有些实质上只是对内部行政人员进行考核评估，还算不上对政府本身的评估。绩效评估在我国得不到重视，原因在于官本位思想严重，不少行政人员观念转变滞后，对政府绩效评估缺乏足够认识。

(二)出于主观愿望开展绩效评估，而没有成为诊断政府管理的工具

一些地方领导将政府绩效评估当作“创新”政绩工程，热衷于兴师动众、大张旗鼓搞花架子和媒体的宣传炒作。一些地方开展绩效评估主要是为了改变过去“门难进、脸难看、事难办”的机关作风，营造一个有利于招商引资的软环境，发展地方经济。一些地方是把政府绩效评估作为消极防御的手段，当某一方面成为社会的热点、难点问题，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等手段谋求改正。有些地方开展政府绩效评估工作，甚至为某些人创造了收受礼金以至接受贿赂的机会。还有一些地方看到其它地区开展评估活动势头猛烈，为了附和行政领域的“流行趋势”而盲目跟风。能将政府绩效评估正确理解成为通过全面、客观、公正的评估，找出政府管理上的差距，进而改进政府管理的还很少。

(三)评估价值导向上常表现为政府本位而不是公众本位

在市场经济条件下，政府的行为价值导向应该体现出“公众本位”，为公众提供多方位的服务，绩效评估工作要突出反映人民生活水平的变化和政府服务能力的高低，并以此引导政府工作向提高人民生活质量，增强公共服务能力的方向发展。在我国，“为人民服务”是党和政府的根本宗旨，但由于传统观念的影响、体制上的原因等，理论上的共识并没有转化为政府部门和行政人员的自觉行动。他们习惯了自己的“垄断性”——公共产品只能由政府来生产，政府对公众采取强制措施，如治安管制、市场稽查等。

三、政府绩效评估的公众满意导向

针对政府绩效评估价值导向上存在的问题，当前我国需立足国情，在重视绩效指标体系等“硬件”建设基础上，更要重视价值导向等“软件”建设。当前，政府绩效评估有可持续发展导向、责任导向、有限政府导向、效益标准和系统评估导向等等，但归根到底符合我国国情的现实选择是以人为本、公众满意的价值导向。

公众满意导向在政府绩效评估机制构建中，是一个根本性的价值要求，应当贯穿于政府绩效评估的主体、目标、内容、价值标准等每一个环节。即该原则要求在构建政府绩效评估机制时，应将公众满意精神贯穿于绩效评估机制本身，以此为标准选择机制构建的各要素及确定其使用方式。

公众满意导向要求政府实行“站在公民的立场思考”的制度，将公众视为政府最宝贵的“资产”，妥善对待，将公众的满意视为政府终极目标。笔者认为公众满意导向下的政府绩效评估是指政府和行政人员站在公众的立场上，以追求公众的满意为基本目标，运用科学的评估方法、指标和程序，对政府一定时期内的业绩做出综合评判的过程。

坚持以公众满意为导向开展政府绩效评估活动，能获取事半功倍的效果，不仅提高了政府绩效，公众满意度也得到显著提升。除此之外，还使得政府绩效提高与公众满意度提升之间的关系步入良性循环轨道，两者互相依赖，互相促进。

具体来看，公众满意理念对政府绩效评估的内在要求如下：

(一)评估主体“多元化”凸显“公众满意”导向

公众满意理念下的政府开展绩效评估活动，评估主体必须多元化，将上级部门、同级机关、下属部门以及社会团体、公众的方方面面评估综合起来。其中，公众是评价政府绩效最具权威的评估群体，故要将公众对政府的满意度放在最重要的位置，真正体现公共责任的理念。

(二)绩效目标应以“结果为本”体现“公众满意”导向

公众满意为导向的政府绩效评估要求从公众的角度审视公共服务，强调政府的责任和服务意识，实现以结果为本的控制。“结果为本”要求政府绩效评估摆脱程序、规则和过程的束缚，转而更多关注目标、使命和结果。政府应向公众做出承诺，政府管理工作将以公众为中心，以公众的需要为导向，倾听公

众的声音，按照公众的要求提供服务。这些承诺内容就是政府以“结果为本”的具体绩效目标，凸显出“公众至上”的鲜明理念，并以公众满意度作为其结果测定的终极标准。

(三)“公开、透明”的绩效评估原则应以“公众满意”为出发点和归属

以公众满意为导向的政府绩效评估要求坚持“公开、透明”原则，并始终以“公众满意”为出发点和归属。长期以来我国政府信息带有很大的神秘性，处于弱势的公众只能单方面接受政府提供的信息，公众需求往往无法得到及时回应。“公开、透明”的绩效评估原则有利于改变这种状态，它要求政府把评估的内容、方式、程序、结果等通过媒体主动向社会公布，始终做到信息公开，接受各方面的监督。

此外，以公众满意为导向的政府绩效评估要求具有多元的价值标准。如不仅要在经济效率上评估，更要在社会效益和政治效益上评估，看其能否促进经济增长和社会进步，能否确保政治稳定和维护社会公平。同时，以公众满意为导向开展政府绩效评估，要求采用综合的、科学的评估工具和方法。如评估指标既要有数量指标，也要有行为指标；评估方法既要有定性分析，又要有定量评估。

四、实现公众满意导向的政府绩效评估的创新路径

当前，我国政府必须积极转变思想文化观念，确立公众满意的评估导向，使政府绩效评估工作更加有效，具体的创新路径有：

(一)评估政府绩效应坚持以公众满意为导向

对政府来说，树立正确的绩效观是解决当前政府领导班子和领导干部存在一些突出问题的需要。正确的绩效观应以公众满意为原则，因此评价政府绩效的参照系是社会和公众，而不是政府及其行政人员。追求高绩效、高服务品质的政府都应该视公众为自己的服务对象，即树立公众导向，而非传统的“管理”和“统治”导向。当前我国正处于行政改革时期，政府官员应当努力改革官僚习气影响下的行为模式，建立服务观念下的公众导向，对公众需求和意见作出积极回应。针对绩效评估，要逐步减弱其政治性，强调管理性及其对绩效改进的促进功效，在此之上实现对绩效评估过程和方法的改进。

(二)培育和改进政府绩效文化

行政人员能否形成绩效评估的共识、认同评估制度并自觉地树立起服务意识，对维持绩效评估工作的持续性和稳定性十分关键。而绩效评估被行政人员接受的程度，跟行政机关是否拥有良好的政府绩效文化有关。因此培育和改进政府绩效文化是一种激发行政人员实施绩效评估主动性的好方法。故需加强新公共管理理念的研究和引入，用“新公共管理理念”冲击原有的“行政理念”，结合我国实际，创造新的政府评估“绩效文化”，营造出必要的绩效环境，以适应公众满意导向下政府绩效评估体制的建立。

(三)深入开展政府绩效评估工作的学习培训和宣传教育

我国要加强对绩效评估的学习培训和宣传教育，使以公众满意为导向的政府绩效评估模式深入政府、家庭、学校等，让全社会充分意识到其重要意义和作用。首当其冲要让实施政府绩效评估的根本目的深入人心，不是为了处罚某些政府部门或行政官员，而是为了提高政府绩效和管理水平，增强政府存在的合法性。其次，要让全社会明白，政府绩效评估不仅与普通百姓的生活息息相关，更与我国的发展大局密切相联。

总之，加强政府绩效评估是现实的迫切要求，适逢我国政府处于职能转变，机制创新的有利条件下，我国政府必须积极转变观念，树立公众满意的绩效评估价值导向，循序渐进，最终走出一条适合中国特色的政府绩效评估道路。