新疆农村移民搬迁中的问题研究

杨　红　柴　军　刘维忠

新疆农村部分居民长期居住在自然灾害频繁、生存条件恶劣地区，就地开发投入高、效果差，另外有大量人口居住在自然承载力有限的地区，过度开发对生态环境将造成严重破坏。移民搬迁成为这些区域从根本上解决居民脱贫致富的惟一手段。

一、新疆移民搬迁项目的实施情况

新疆农村搬迁主要是在政府主导下，有计划、有组织、有规模地搬。搬迁类别主要有牧民定居、工程搬迁、生态搬迁、易地搬迁等。由于新疆大多数搬迁都涉及贫困人口，因此各类搬迁也都可以归属为扶贫搬迁。上世纪80年代中后期及90年代初期，搬迁以牧民定居为主，同时伴有部分工程搬迁；90年代中后期在“八七”扶贫攻坚工作中，部分地区实施了针对贫困乡村的异地搬迁；本世纪初以改善生态环境为目的的生态搬迁项目开始实施。2001年，经国务院批准，国家发展与改革委员会决定，利用国债资金在西部地区开展易地扶贫搬迁试点工作。2004年，新疆被列入试点省区，开始了针对生活环境极端恶劣的贫困人口的易地搬迁试点工作，见以下表1。

1997—2005年针对新疆扶贫搬迁的政府投资共计188亿元，各年分布差异较大，同图1，其中，搬迁投入最高的年份是2004年，共计投入5335万元。按投资分布可以将新疆扶贫搬迁工作划分为四个阶段：

第一阶段，1997年以前，小规模搬迁阶段。这一阶段农村扶贫搬迁规模较小，主要有哈密、阿克苏、昌吉等地(州)、阿勒泰，采用集中式、插花式和牧民定居半定居等方式进行搬迁安置。

第二阶段，1997—2000年，规模搬迁阶段。1997年7月，为实现“八七”扶贫攻坚目标，解决贫困农牧民温饱问题，自治区党委、自治区人民政府在哈密地区召开了异地搬迁扶贫开发现场会，总结推广了哈密、阿克苏、昌吉等地(州)的扶贫搬迁中的经验和做法，由此拉开了自治区8个地(州)30个贫困县(市)有规模的移民搬迁工作的序幕。各地加大了扶贫搬迁投入和搬迁项目资金的安排，1997—2000年，直接用于搬迁的国家扶贫资金共计9512万元，年均2378万元。

第三阶段，2001-2003年，搬迁低落阶段。2000年后，国家对新疆的扶贫投入不断增加，但扶贫搬迁项目建设进入相对低潮阶段，这一时期搬迁投入占扶贫项目资金的比例由前期的3％以上，降到1.5％左右，投入金额下降一半以上，国家扶贫资金中年均仅有862万元安排给搬迁项目。

第四阶段，2004年以来，搬迁再兴阶段。2004年在国债资金的支持下，新疆搬迁中的国家资金投入达到历史最高的5335万元，2005年有所回落。

从1997—2005年，新疆共投入移民搬迁项目资金7.62亿元，先后累计搬迁贫困农户34484户、16.69万人。其中1997—2000年，移民搬迁22700户、10.08万人，2001—2003年移民搬迁8652户、4.9万人。2004—2005年移民搬迁3132户、1.71万人。

二、新疆移民搬迁中存在的问题

(一)部分搬迁项目规划不全面，工作难度估量不足，设计不够细致

搬迁是一项系统工程，生活、生产所需的水、电、房、暖、路、地等缺一不可，在规划与实施中不可偏废任何一项。但实际规划与实施中，部分项目考虑不全面，导致搬迁后居民无法安居，也很难乐业。表现在：一是对解决部分搬迁群众依恋故土、思想游离问题没有预案；二是对每个安置地资源承载能力没有进行认真具体分析；三是没有对分期分批分户建设项目、资金及来源做准确、详细测算；四是对搬迁后的行政隶属关系考虑不周到，造成迁入后农民仍归属原迁出地，农民需要远距离办理各种行政手续。五是对建设中一些关键性问题缺少预见，其中水的问题较多，实施中发现不能兼顾上下游关系、不能兼顾地表与地下的关系，导致水源过度开发。

(二)搬迁规划层次低，难以科学规划，统一协调

目前各地搬迁项目多由各县比照国家与自治区扶贫搬迁工程资金安排的原则，使用范围、建设内容、结合本县实际条件编制扶贫搬迁规划，在迁入地选择上，总体以县域为选择范围，受利益划分、行政管理权限限制，不可能进行跨县域的搬迁安排。这就使得一些总体经济状况较差、贫困问题较为严重、更需要扶贫搬迁的县市，难以在县域内选择出适当迁入安置地，扶贫搬迁难以实施，即使实施，也是“鸡窝倒鸭窝”，搬迁后增收效果不明显，还可能导致进一步的资源分配压力。这在贫困人口集中、人均耕地较少的和田、喀什地区特别明显。

(三)搬迁投入不足，搬迁致贫时有发生

新疆农村居民搬迁项目中，多采用国家、地方、个人共同投入的方式，贫困地区农民受财力影响，搬迁能力弱，因此搬迁实施中农民抵触性强，时程长。部分搬迁农户靠借款建房，搬迁后经济负担加重，后续的生产投入能力不足，加之不适应迁入地的生产方式，一些搬迁户出现绝对收入的下降，极易返迁。表2列示了新疆部分搬迁项目的投入结构，各项目中个人承担比例最高可达85％，最低的也有17％。搬迁费用的个人分摊制，客观上也导致“富搬穷不搬”的现象，越是贫困的人口越无法享受国家配套的搬迁资金。

(四)搬迁后，产业发展相对迟缓

已实施的扶贫搬迁项目中，搬迁户增收效果相对迟缓，分析原因主要有：一是搬迁户过去生活相对封闭，思想保守，缺少一技之长，迁入新居后不能迅速适应新的社会环境；二是缺乏发展资金。搬迁户多为贫困户，家底薄，搬迁后积蓄基本用光，甚至负债，导致生产资金极度缺乏；三是迁入地多为新居民区、新开荒地，基础工程量大，个别规划存在先天不足，在通路、通水、通电、排污等方面不能完全到位，难以高效开展生产经营；四是政府后期扶持上办法不多，后续投入与支持不足，个别地方对搬迁前许诺的优惠政策和措施还不能落实。

(五)搬迁项目耕地以新开荒地为主，投资成本高，水资源利用中问题多

新疆搬迁户耕地配置来源主要有：(1)利用迁入地集体土地为搬迁户提供耕地；(2)迁入地农户承包土地收回后，承包给新迁入户；(3)通过合法开发荒地为搬迁户配置土地。对各县历年搬迁项目统计，迁入户耕地82.88％来自开荒，12.50％来自迁入地集体土地，4.61％为迁入地农户承包地收回。迁入户耕地主要以新开荒地为主。

新开荒地作为搬迁户的主要耕地来源，对迁入地居民利益冲击相对较小，但开荒投入大，增效相对迟缓；新开荒地对水利建设投入要求高，还常存在“上游开荒，下游荒”的问题，存在与下游争水，与居住地原居民争水、破坏周边生态环境的隐患。

(六)移民搬迁与区域开发、民俗文化的关系处理不合理

搬迁户原居住区相对偏远，但也多是旅游胜景，有较大的旅游开发价值，但部分地区搬迁项目设计没有全面考虑保护原少数民族民居民宅，致使一些宝贵的人文景观遭受不必要的破坏。原居住地传统式的房屋、院子被摧毁，民俗文化的物质资源被消灭，这对该民俗文化生态产生毁灭性的打击。

新疆作为全国面积最大的边疆民族地区，移民搬迁直接针对生存条件最为恶劣的农牧民，对稳定边疆社会、缩小区域发展差距有着重要的作用，在具体实施中应本着科学的态度，尊重社会、经济及自然规律才能达到设计目标。