从“阳光财政”看公共预算管理

尹桂妹

[摘要]从我国目前公共预算管理所暴露出的问题可以看出我们与阳光财政的目标还有一段距离。针对这些问题，提出几个对策建议，以期实现公共预算资源的合理配置。

[关键词]阳光财政 公共预算

中图分类号：TP2 文献标识码：A 文章编号：1671-7597（2009）0110167-01

“阳光财政”的提法已经有几年了，人们一直对此充满期待，但是到目前为止，我国财政尚未处于“阳光”之下。“管中窥豹，可见一斑”。从近几年“审计风暴”每“审”必中的高效，从其中所暴露的问题，我们就可以发现，“阳光财政”仍是一个梦想。

通过对这几年审计工作报告的分析，可以发现这样一个规律，那就是历年所披露的问题大都具有相同的性质或特征：主要包括预算编制不够真实和准确、预算调整随意性强、虚报多领预算性资金、设置“账外账”和“小金库”、某些重要项目的立法程序不完整等等，只不过是存在问题的部门和具体细节有所差异罢了。同时，目前我国的财政监督审计大都是事后的合规性审查，即使发现问题并及时整改，某些损失也早已形成，有“亡羊补牢”的意味。古人云：防患于未然，从这个意义上说，通过有效的制度设计，依靠事前和事中的实时监控，实现预算的动态管理，最大程度上达到预算资源的合理配置。

一、公共预算管理中存在的问题

考察我国预算管理的整个过程可以发现以下问题：

首先公共预算报告提供的信息不精细、不准确。预算报告上公布的财政信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，而财政活动的实质必须通过它的细节来显现。比如，一笔“基本建设支出”的具体内容可以是一个豪华的办公楼，也可以是若干乡村小学的教学楼。由于具体内容的不同，其意义也会不同，但这种不同会在“基本建设支出”这样一个笼统的词汇中消失，这样，我们就无法看清公共财政的本质，即让一个国家的公民花最少的钱获得最好的政府服务。相比之下，公司的财务报表“晃一眼就能看出问题在哪里”。原因在于：企业会计资料详尽，而政府会计科目虽然分为类、款、项、目、节五个层次，但预算报告通常只反映到“类”，部分反映到“款”，更具体的信息很少或者几乎没有反映，这就是问题所在。预算报告的不准确可以从连年上涨的“预算偏离度”上看出端倪：2000-2007 年在财政部编制的预算草案中，全国财政收入预算增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%、12%、15%，而实际增长达17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%、24.4%、32.4%。

其次，人大预算审查监督的苍白无力。按照我国的宪法和预算法，各级人民代表大会是最重要的财政监督机构，政府预算未经人大通过不得执行。但实际上，人大很难发挥有效监督：第一，预算报告“看不懂”。尽管政府给人大作的预算报告是公开的，但具体的预算文本是机密，不发给代表，有的只给代表团长掌握，代表只能借看。并且，全国人大总共才开十来天会，中间还要休息，还要审议一些重要的法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告，花在预算上的时间很少。所以有人形容政府预算报告似“天书”，代表们直呼看不懂。看都看不懂，何谈监督？第二，退一步说，即使人大代表看懂了财政预算报告，未必监督得了资金的有效运转。目前政府出炉的预算报告，总体是粗线条的，要么设置不合理，要么没有具体的部门预算，这样，财政资金花费弹性空间比较大，如果花销的具体指向不明确，人大也将无从监督。

二、公共预算管理对策

通过以上分析，科学详细地编制预算、加强预算监管、严格资金去向是当前我国公共预算管理的应循之道。

（一）提高预算报告的编制的准确化、具体化、科学化水平。针对我国当前预算粗糙问题，相关部门应将各项数据明确详尽地显示在预算报告中，在范围上应包括人民共有、委托政府进行管理的所有资金；在具体性上，除了依法界定的机密之外，应反映类、款、项、目、节各个层次的信息。只有保证预算报告的足够精细化，大家才能看出问题并参与讨论。同时，还要通过分析总结上年度的预算执行情况，找出影响本期预算的各种因素，客观分析本年度国家计划对预算的要求、本年度国家有关政策对预算的影响，对未来年度的政策目标进行仔细研究与评估，提高预算编制的准确性，把预算收支建立在科学预测的基础上。

（二）组建专业人士构成的人大预算委员会，并实行实时控制。获得批准的预算为实际运行确立了控制标准，在预算实施过程中，针对一些偏离标准的地方，可以采取如下控制方法：预防性控制，过程控制，反馈控制。预防性控制是指为了防止违反标准的行为，政府建立一些特殊的程序，来对价格超出规定限额的购买活动进行审议，当财政资金紧张时，这个限额标准也会相应降低。在形成购买活动之前，由预算委员会再通过特殊的事前审计来确保这种支出的恰当性。过程控制，就是当实际支出和预算支出的差异超出一定水平之后，设定程序，使得差异反应报告自动对一些特定账户发布停止支付的命令。反馈控制，是将财政年度内的预算支出和实际支出进行比较，作为下一年预算制定审计等的依据。值得关注的是，在公共预算制度的改革进程中，深圳走在全国前列，目前该市人大预算委委员共14名，包括来自会计界、金融界、研究机构及审计部门等界别的财经专业人士，对政府预算结构都有着深入了解。其中更包括5名人大常委委员，使得预算委的审查意见能够对常委决策发挥直接影响。同时，与其他地方人大仅仅在“两会”期间审议表决政府预算报告不同，深圳预算委更多的监督体现在闭会期间的“常态审查”，比如具体预算项目拨款以及大量预算调整项目的审查等等。

（三）建立明确的制度，规定公民参与的权利、形式和程序。财政信息原本就是归全体公民共享的东西，应清晰明了地反映政府财政活动的真相，让纳税人、媒体、分析人士便捷地获得相关信息，并易于理解这些信息。透明的财政预算可带来许多现实的和潜在的好处，公众可了解预算活动的事实根据、形成过程、基本目标、预期成本和未来效益等情况，激发其参与其中的兴趣，提出自己的意见和建议。“阳光是最好的防腐剂”，在亿万双眼睛紧盯官员怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然减少。

三、结语

公共预算改革是建设服务型政府的基础，“没有阳光的预算，就没有阳光的政府”。当然，任何改革都不能一蹴而就，都需要有一个过程。但是“一万年太久”，必须“只争朝夕”。预算的不准确，管理有漏洞，会导致诸多问题滋生，所以，我国应加快预算管理改革，使预算更加科学、准确，实现政府对经济状况的准确把握和对社会资源的最优配置。

参考文献：

[1]约翰L米克赛尔，公共财政管理分析与应用，中国人民大学出版社，2005.

[2]马蔡琛，从“审计风暴”到“预算风暴”中国阳光财政建设的路径选择，2005年第13期.

[3]李恺阳，我国财政预算连年超收问题研究，合作经济与科技，2008年第8期.