中国林权制度改革的价值冲突及其化解

陈静熔

摘要：中国集体林权制度改革的价值目标包含了发展经济、有利民生和保护生态三方面的内容，如果改革能使这三方面的价值目标同步实现，必将给国家、集体、个人和环境带来福音。但在实践中，这三个目标之间可能出现的冲突会给改革带来阻力。了解冲突的原因和寻求冲突的化解方式是实现林权制度改革目标的基础。文章结合传统与现实、习俗与法律、个人与社会、发展权与环境权、集体权利与公共利益等方面论述了林权制度改革中价值冲突的原因、表现和解决途径。

关键词：价值目标；林权制度；改革

中图分类号：DF463

文献标志码：A

文章编号：1008-5831(2009)06-0900-06

随着中国集体林权制度改革的步步推进，如何处理改革过程中的各种利益冲突，解决其中的法律问题，是林权制度改革研究一个不容忽视的方面。笔者以这次改革的目标为基点，以改革目标中所透视出的价值为中心，着重讨论在林权制度改革中所形成的价值冲突的现象、原因及解决的途径，以期为中国林权制度改革提出有益的建议。

一、中国集体林权制度改革的价值目标

在国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中，集体林权制度改革要实现的目标是“实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”。林权制度改革的核心是落实产权，通过产权承包到户之后，放活经营权，进一步解放农村生产力…，与此同时，实现对生态资源的保护。归纳起来，这次集体林权制度改革的主要目标是：第一，增进林业的产出；第二，提高农民的收入；第三，保护森林生态资源。在这三项主要目标中，包含了发展经济、有利民生和环境保护三方面的价值目标。

发展经济的价值目标主要是把“集体林地经营权和林木所有权落实到农户；确立农民的经营主体地位”，通过对农村土地经营制度的丰富和完善，“进一步解放和发展农村生产力”。这实际上是将中国改革开放之初给农民带来巨大实惠的家庭联产承包制引入林权制度改革，在“保持集体林地所有权不变的前提下，将林地经营权交给农民，使农民不仅具有经营的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权、收益权”，由于产权清楚，责任明晰，农民对林木的经营管理更具积极性，更符合市场经济所要求的“产权的市场化”。中国物权法规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”理论上看，林地承包经营权具有用益物权的性质，而森林资源的用益物权主要产生林木采伐权、林下资源采集权、林业资源补偿权、景观开发利用权、林业资源抵押权等，“在森林资源的所有和使用过程中，林权的设置可以使各类主体实现自己的利益主张”，森林资源所具有的多元价值功能使各种权利的实现成为了可能，其利益得以在各种权利的实现中予以有效分配，使林业的产出价值得以提高，发展经济的价值目标可能随之实现。

林权制度改革的另一重要目的是有利民生，尤其是使边远山区农民的生活得到改善。森林资源用益物权的利用所产生的效益将惠及林区农民，森林资源的多元价值也同样在农民获得林地使用权后产生。同时，拥有林地使用权的农民可以自主地根据市场的需要进行林木栽植，开发林产品市场，发展生态旅游，以及与森林相关的动物驯养等。农民以林地为依托而达到改善生活，走向富裕的目标。

保护日益脆弱的生态系统是林权制度改革的又一重要目标。生态环境的日益脆弱很大程度上是因人类对森林资源无节制的利用所造成。随着社会经济的发展，人类对森林的需求逐渐加大。然而，由于森林资源的稀缺性与人类对森林资源的依赖性之间存在紧张关系，当人类对森林资源的依赖性越强时，森林资源的稀缺性就表现得越明显，换言之，人类过度地利用森林资源，其结果必将导致森林资源走向衰竭。因此，为实现人类可持续发展的目标，急需寻求一个有利于保护森林资源的管理方案，让生态环境的改善成为人类增进福祉的一个重要因素。

根据中国林权制度改革的需要，林权制度改革的价值目标即发展经济、有利民生和保护生态三者处于同等的价值位阶，具有同等重要性，并具有相互依存和联系的关系。从理想的角度看，经济的发展既会给国家和地方财政带来收入的增长，也应当使农民的收入得到增加。国家、集体和个人依托森林资源实现了经济的增长和收入的增加，反过来也会对森林资源更加珍惜，从而使保护生态进而达到可持续发展的观念成为三者共同的意愿。然而，理想与现实往往并不一致，上述价值目标可能在实践中出现冲突以致阻碍改革的顺利实施。

二、集体林权制度改革价值目标之冲突

长期以来，中国森林资源贫乏，人均森林占有量仅为0.12公顷。尽管如此，中国的森林仍为中国40％的边远乡村提供了生计，森林产业成为其就业和收入的至关重要的资源。然而，随着中国经济的快速增长，木材消费的数量和未来对木材的需求远远超过了现有森林覆盖率，与此同时，全球森林的覆盖率也逐渐减少。因此，在全球生态危机的背景下进行林权制度改革无疑使生态保护的目标成为衡量改革成败的标尺。唯其如此，林权制度改革价值目标之间的冲突才愈为突出。

(一)个人权利的实现与森林资源的保护

个人权利的主张和实现不仅是个人幸福的基础，也是社会进步的动力。个人权利的实现来源于群体彼此对个人权利的尊重和社会对权利的认可以及法律对权利的维护。当个人权利得到实现后，除了使自己获得福祉和尊严以外，还对他人和社会具有价值，他除了会更加珍惜自己的权利以外，还知道尊重他人的权利也是对自己权利的尊重，同时会增进个人对他人和社会的责任感。因此，个人权利的实现不仅涉及个人利益，也会惠及群体和社会。在中国，个人对森林用益物权的实现会让林区农民脱贫致富成为可能。有学者说“农村集体土地是农民剩下的最重要(如果不是惟一)的财产，因而完善土地制度是农民致富的最直接和最重要的手段”。中国的集体林权也是林区农民剩下的最重要的财产，完善集体林权制度也是“农民致富的最直接和最重要的手段”。然而，从农民自身来看，他们有获得权利的资格但不一定就具备行使权利的能力，权利的误用和滥用一样会造成对森林、生态的影响和破坏，例如由于农民受知识的限制，对森林生物多样性的认识不足，在进行林木采伐或对其他资源采集时很可能对物种造成影响和破坏。同时，也不排除因利益驱动而对森林采取短视的行为将影响森林资源的繁殖，如一些投资者从林权享有人手中购得森林使用权后进行商业运作，有可能因投资者对产出价值急功近利的追求而忽略了生物多样性的考虑。再有就是权利人之间的利益之争也有可能对林区生物和动物造成危害，如对林区进行景观开发利用时，已开发地区会对临近未开发地区造成环境污染，危及对方的林区规划；也有可能双方均以景区开发为卖点，造成恶性竞争，最后危及环境。从森林资源保护的视角来看其与个人权利的冲突，在于森林资源的

保护会约束权利人对权利的行使，也会在国家对于生态保护的政策下被迫放弃一些权利，使其不得不服从社会可持续发展的大目标。

(二)个人权利的主张与国家政策调控的冲突

由于国家政策对于森林管理的宏观调控与个人利益之间存在冲突，加之由于此次林权制度改革会出现一些新制度、新规定，因此必然会引出一些新的矛盾，并在个人权利的主张与国家政策的需要之间出现冲突。例如国家关于森林防火、防盗、防病虫害方面的政策可能要求个人在此方面放弃一些利益；还有国家在林权制度改革中将林区农民的林地界定为公益林或国家自然保护区，该地区农民便不能对此森林进行利用和采伐而获得利益，个人和国家在公益林的界定和补偿的问题上便产生了冲突。

(三)林区集体的权利(少数人的权利)与国家利益的冲突

这里的林区集体的权利指的是林区的农民群体在长期的集体林权模式中所应当享有的权利。国家利益则是指国家对国有林的所有权和对森林的管理，以及国家基于公共利益的考虑对林区的开发、治理和利用等。二者之间的冲突主要是指集体对其所拥有的林权的管理与国家所拥有的林权以及国家对集体林权管理过程中所出现的冲突。林区集体的权利与国家利益之间的冲突具体有如下划分。

1，群体发展与森林保护的冲突

群体发展和森林保护实际上是发展权和环境权的冲突。边远林区。尤其是原住民聚居区的经济得到发展，有利于促进当地物质文化水平的发展，解决他们守着丰富的森林资源却过着贫困生活的现状，他们有权利利用其世代相守的森林资源来改善生活水平，也有权利拥有良好的生态环境，但与此同时他们也有义务去保护他们赖以生活的森林资源。当他们利用森林资源创造自身福利的同时，他们会面对森林保护的难题；当原住民在享受某种权利必须以某种义务为代价时，他们不得不对这种利益冲突进行权衡。正如有人担心林权制度改革后会使很多林地服务于农业和工业，而不是继续走以林业发展的道路，因为这样做相对于通过森林致富更能使农民们较迅速地脱贫致富。所以，林权制度改革将面临群体发展与森林保护的挑战。

2，国家开发与少数人权利的冲突

国家开发是指国家基于社会经济和公共利益的需要，有计划地对林区进行开发的行为。国家在对林区进行开发过程中，在决定何种森林为商用林，如建纸浆加工基地，设国家级风景区等对农民林地的征收、征用，会与当地农民的林权发生冲突。同时国家开发还会出现因过度开发而造成森林蓄积率下降，造成资源危机，影响当地人的生活。2005年，笔者在云南腾冲北海湿地就亲历了当地农民与国家开发北海湿地为生态旅游景点之间的冲突。此外，地方政府基于创收和创政绩的需要以公共利益为名对林地进行的征收、征用也会与当地原住民的利益产生冲突。

3，国家法律与传统惯例的冲突

国家法律是指一系列与森林相关的法律规定，也指一系列与集体林权制度改革相关的法律规定。传统惯例是指林区农民群体在管理和利用森林过程中所形成的习俗和惯例。虽然传统习惯随着地区经济增长的压力不断减弱，但在某些地区仍然发挥着重要的作用。当国家法律与传统惯例间存在紧张关系，而当林区农民又必须同时受制于传统习俗和国家法律时，国家法律和传统惯例的冲突就会在农民对林权的行使过程中凸显出来。林权制度改革不得不考虑某些根深蒂固的传统惯例，同时也必须发挥国家统一管理的重要作用。

上述冲突主要来自于各种权利之间的冲突。权利与权力之间的冲突，传统习俗与现代法律之间、人类发展与生态保护之间的冲突。形成这些冲突的原因主要有。

第一，历史原因。在中国历史上，西周的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”标志着土地，包括林地国有的开始。到秦律中《田律》对森林管理的规定。开始了中国林业史上漫长的由国家对森林享有所有权的制度。在此后的专制王权之下，人们仅拥有一部分基于生活所需的对森林的采伐、利用权。例如《逸周书》里有：“若有不言，乃政其凶，陂沟道路，蘖苴……，丘坟不可树谷者，树以材木。春发枯槁，夏发叶荣，秋发实蔬，冬发薪蒸。以匡穷困。”表明国家对林木的所有权，国家可以利用林木资源来救济老百姓；具有“汉承秦制”痕迹的江陵张家山汉简《田律》规定：“禁诸民吏、徒隶，夏勿敢伐林木、山林，及近隄水泉，燔草为灰，取产鹿卵壳。”表达了国家对森林资源的控制权。同时，中国传统“重农抑商”的政策和观念，使其在对森林资源的利用上很难出现商业化的现象。几千年的中国历史使民众习惯了“一亩地三分田”式的小农经济自给自足的生活。建国后，中国森林资源实行国有和集体所有的所有权制度，个人与森林的关系间接通过集体来实现，加之过去以人民公社为标志的高度的集体所有制实际上漠视了个人对森林的使用权，而从20世纪80年代起的农村集体所有制土地改革未能顾及林权制度，因此，通过个人权利的行使从森林资源获得收益的现代生活对于中国边远山区的农民而言还不是一件容易习惯的新方式。

第二，传统原因。中国的森林主要覆盖于东北、西南地区，这些林区大多位于中国边陲。长期以来，当地对林区的集体管理主要采用“村规民俗”的方式，这其中有大部分属于少数民族地区，民族习惯和传统由来已久，当地人在对森林的利用和管理方面也有各自不同的传统习惯。民族习惯和传统是一个民族的标志和生活的根基，一个民族保有自己的传统是其应有的权利，如联合国大会在1992年12月18日通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第1条就规定：“各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或族裔、文化、宗教和语言上的特征并应鼓励促进该特征的条件。”尊重少数民族的传统习惯既是基于道德的需要也是基于法律的要求。长期以来，少数民族在其生活过程中形成了固有的林业管理经验和知识，以及对待某些具有象征意义的森林的态度，如在改革中只是注重“按户承包，按人分山，人人有份”，而不顾传统习俗将某些被奉为神山的林地划归个人，便会引出社会问题。

第三，私权与公权的冲突。根据《森林法》，国家对林地享有所有权，并对地下矿藏和地上之野生动物享有所有权，而这次改革后个人所获得的仅是林地的用益物权，在这样的制度范围之内私权和公权的比例是不相当的，私权远远小于公权。普遍地看，在一个制度体制内，如果公权所占的比重远远超过私权时，往往公权会侵犯私权。建国50年来，国有林地和集体林地的界限发生了无数次的变化，而此边界并不十分清楚，个人跨越边界使用国有林的现象时有发生，而国家在对森林的开发过程中越界的情况也不鲜见，尤其是最近几年对风景名胜区的旅游开发，使有的林区的原住民不得不在得到政府的补偿后离开林区，有的即使留在林区，也不得不改变原有的生活方式。对于森林资源，在私权与公权长期利益的博弈中，往往容易造成两败俱伤，最后殃及

生态环境。

三、林权制度改革价值冲突的化解

集体林权制度改革成败的标志是是否顺利实现改革的前述三大目标，而实现这三大目标尚需化解上述冲突。在冲突化解的过程中，其基本原则应建立在普遍正义的基础上，同时兼顾成本、效益；其方法应在兼顾环境保护、个人权利、集体和国家利益的基础上，通过道德、传统、政策、法律和司法的渠道，平衡各方利益，将冲突化解到最小值。

(一)尊重传统习惯，加强集体自决权

鉴于传统习惯的作用和影响力，如果在林权制度改革时将传统习惯作为重要因素予以考虑将会使改革的方案更加人性化，使农民更易接受，使政策和法律的推行更加顺畅。在中国古代，统治者对森林进行管理时，虽然强调专制权力对森林的控制，但同时也照顾到了老百姓的生活习惯，以及文化传统。如秦律在《田律》中虽然对老百姓采伐森林作了诸多限制，但仍然给民俗留了一个空间，这即是：“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、麛(卵)鷇，毋毒鱼鳖，置罔(网)，到七月而纵之。唯不幸死而伐绾(棺)享(椁)者，是不用时。”可以看出，秦律在对森林的严格保护中，规定春天正值林木生长期，禁止伐木；不到夏季，也不准烧草作为肥料；不准采集刚发芽的植物等，但与此同时照顾到了民间习俗对于有人死亡而需要进山林伐木用以制造棺木，因而在严格的法律中仍然对此网开一面。同时，中国古代先民对于森林动植物还具有图腾崇拜的思想，例如对某些特别的树种赋予特别的象征意义。《吕氏春秋·顺民》记载：“昔者汤克夏而正天下，天大旱，五年不收，汤乃以身祷于桑林。”桑树是先民们图腾崇拜的树木之一，他们认为桑树具有“兴云致雨、解除旱灾”的神奇力量，因此将桑树作为一种精神寄托的神物。基于这样的文化现象，某些树木被赋予了特别的意义。虽然人类在现代社会科学技术发展中逐渐具有了认识自然规律的能力，但传统文化这种集体无意识的现象仍然会牢固地与现代文化共存，而共同影响人类的生活。现在，在中国的少数民族中仍然保留了一些对森林崇拜的情结，特别是对某些特别的树种，如云南红河哈尼族对“龙树”的崇拜使该民族在该区域乐于栽种此树。在今天进行集体林权分配、评估、利用，以及对生态环境的保护中，尊重传统，照顾到特定的地域文化和人类文化现象，是化解改革冲突的重要一环。当然，在尊重他们的传统习俗时，还要对他们进行科学知识的培训，让他们具备生态保护和生物多样化等方面的知识，以利其结合传统习俗和现代知识行使知情权、参与权与自决权。

与此同时，加强集体自决权是尊重传统的具体表现。在实践中可以将已在中国农村推行的基层民主的村民自治方式引入到集体林权制度改革之中，让当地农民能自己决定其权利的利用方式，特别是在森林资源流转过程中，对于地方公益林和商品林流转、承包和合作开发应将集体意志纳入其中，运用民主的方式达到既能给当地农民带来利益、又能实现森林资源的可持续发展。当然，正如村民自治的基层民主方式也需要合理引导一样，农民的民主意识和自决权的行使也需要政府、各种组织予以指导，使他们既认识到自己权利的重要性，又能认识到权利与义务的协调性，并能体会到民主的方式是他们获得权利的有益渠道。为了不让集体自决权为少数人所掌控，也不能让民主流于形式，完善农民行使决策权的代表制度可以尽可能减少在推行自治民主过程中所遇到的麻烦，既让农民享有其民主权利，又能解决民主缺乏效率的弊端。

(二)建构林权制度改革相关法律体系

林权制度的改革需要与之相适应的一系列立法，其中最重要的是让现有《物权法》中有关用益物权的规定能涵盖森林资源的使用收益权。现有物权法用益物权部分只明确了对矿藏、水流、海域、滩涂等自然资源的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和养殖捕捞权，而对森林资源的使用收益权却没有做出法律规定。由于中国物权法确定的原则是物权种类和内容法定，如果中国物权法没有对森林资源使用收益权做出规定，这就给林权制度改革带来了困惑：农民在主张自己的权利时没有法律的支持，政府在决策部署时难以把握权属界限，司法机关在解决相关冲突时也于法无据。与此同时，中国《森林法》、《土地法》的现有规定也尚不足以完全符合林权制度改革的法律需要。综观《森林法》及其实施条例关于林权的规定，涉及到了对林木的所有权、处置权、收益权，但仅局限于用材林、经济林和薪炭林，而《土地法》只是规定了土地承包的种类为“从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，均未对公益林的使用、收益权进行规定，这使某些地区在将地方公益林进行流转、承包和开发时出现没有法律支撑的现象。。 随着林权制度改革的深入，在发展经济，增进农民收入和保护环境资源的大目标下，其林权结构模式会因此而出现一定的变化。所以完善现有法律规定，确定林权的内涵就成为当务之急。

在建构林权制度法律体系时，对于森林评估机制的建立，林区征收、征用的补偿，以及采伐配额的弹性化，林权交易的方式，以及森林生态补偿等，均是与农民利益切实相关的重要部分。从实践来看，林权制度改革价值目标的冲突即是各种利益之间的冲突，化解价值目标冲突的有效方式就是要化解各种利益的冲突，尽可能让各种利益得到平衡。理论上说，法律是实现利益平衡的最有效的工具，它是在民主宪政的基础上，以维护权利为基础，尽可能使最大多数人的意志得到体现，它将公权与私权、权力与权利，以及权利之间的冲突用多数人认同的解决方式予以确定，成为人们共同遵守的行为规范和维护权利的有力保证。

(三)完善林权制度改革冲突之解决机制

在林权制度改革中因价值目标的冲突而产生的利益之争、权益之争属法治社会的正常现象。面对这些冲突，我们要做的是利用有效渠道化解冲突，使改革目标顺利实现。根据中国的具体情况，结合外国经验，可以运用准司法和司法的渠道共同来完善冲突的解决机制。

准司法的渠道可以是政府利用其行政权针对林权中的争议进行类似司法的裁判，或者由专家组成的专家委员会来行使某些需要专业知识的决策权和仲裁权。林权改革中最易出现冲突的方面主要表现在森林评估和采伐许可上，这两方面涉及的利益较多，对于评估的结论和许可证的发放极易引起争议，因此，由有关林业专家组成的委员会来行使此项职能便具有较强的说服力。在英国和爱尔兰，在政府中都有一个专门组成的委员会或小组，具体负责听证，调查相关申诉，提出复议建议等。中国林区有大部分地区位于少数民族地区，又具有深厚的文化传统根基，同时森林资源结构因地域的不同而各具特征，因此，在当地政府中组建一个由林业专家组成的委员会，运用准司法的方式来评估森林资源。解决各种争议，更具权威性和说服力。

司法渠道是指法院依法对林权冲突进行认定和判决。以司法途径解决林权冲突是冲突各方化解冲突所寻求的最后途径，也是最重要的一环。由于林权制度改革冲突形成的主要原因为林地界限不清和林地权属不明，或因改革过程中政策调整变化形成的新的矛盾冲突，又由于冲突的主体多属林区村民或少数民族地区的林区原住民，他们对法庭的司法程序尚感陌生，也不熟悉或不愿意聘请律师以支持诉讼的方式，因此，可将传统的调解方式运用于司法程序，用这种村民更熟悉的，心理上更易接受的方式来解决冲突可在一定程度上化解各方的紧张关系，使此后的执行更具可操作性。同时，由于林权改革中的冲突所涉事项多具有利益重大、影响长远的性质，既得利益方不易轻易放弃其利益，这无疑增加了调解的难度。因此，在调解基础上的法院判决就成为化解矛盾的最后法律途径，惟其如此，细致的调查和审慎的判断才成为最终判决的有效保证。在此层面上，法官对林权认定的专业化也成为能否有效保证公正、合理判决的前提。故此，需要具有相关专业知识的法官来审理林权冲突案件，以提高法院判决的权威性和公信力。在林权改革期间，基于林权纠纷甚多、法院资源不足的现实，地方法院有不受理改革期间所导致的纠纷的现象，而将纠纷的化解方式集中于地方调解一个方式可能给有诉愿的人造成“告状无门”的印象。实践中，法官们可将其调解工作作为诉讼前置程序，以法官的公信力和专业素养让调解变更顺畅。