推进清洁发展的财政政策研究

2009-02-01贾康王敏

财经问题研究 2009年10期

贾　康　王　敏

摘要：推进清洁发展的环境政策，是指政府用来约束、协调环境政策调控对象的行为准则，属于实现可持续发展战略目标的定向管理手段。近年来，中国政府在逐步完善环境保护法律、法规体系的同时，也在积极运用公共投资、税收、排污收费、财政补贴、转移支付、政府采购等一系列绿色财政政策推进清洁发展，在加强环境与资源保护方面发挥了积极作用，但也存在一些不足。本文在梳理中国推进清洁发展财政政策基本现状的基础上，分析现行财政政策体系的效果和存在的缺陷，提出通过有效的财政政策推进清洁发展的要领和政策建议。

关键词：清洁发展；财政政策体系；环境保护

中图分类号：F812.0

文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)10-0095-11

一、推进清洁发展财政政策体系的现状

环境保护是中国的一项基本国策。中国共产党十七大报告提出，“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展”。政府运用法律手段、行政手段和经济手段来保护环境。在环境保护的立法保障方面，先后经历了起步(新中国成立到20世纪70年代初)、展开(20世纪70年代初到1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布)和全面发展(1979年至今)三个阶段。目前已经形成以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国可再生能源法》为主体的环境法律体系。针对特定的环境保护对象，颁布制定了多项环境保护专门法以及与环境保护相关的资源法，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《草原法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《农业法》、《节约能源法》等。2002年国家又颁布了两部具有重要意义的法律，即《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》。中国政府还制定了《噪声污染防治条例》、《自然保护区条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《化学危险品安全管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《基本农田保护条例》和《城市绿化条例》等30多项环境保护行政法规。此外，各有关部门还发布了大量的环境保护行政规章。各地方的人民代表大会和人民政府为实施国家环境保护法律，结合本地区的具体情况，制定和颁布了900多项环境保护地方性法规。在逐步完善法律、法规体系的同时，政府部门正在积极运用公共投资、税收、排污收费、财政补贴、转移支付、政府采购等一系列推进清洁发展的绿色财政政策。

(一)公共投资和财政补助政策

改革开放以来，中国环境保护投资的主要渠道有：基本建设项目“三同时”环保投资，更新改造资金用于老企业污染治理投资，城市维护费用用于环境改善的公共基础投资，排污费返还于污染治理，综合利润留成用于污染治理、银行贷款、污染治理专项基金、环保部门自身建设经费、外国政府或国际金融组织援助我国环境治理项目的各种赠予、贷款等。据原国家环保总局(现为中华人民共和国环保部)统计，国家环保投资总额由2001年的1106.6亿元上升到2007年的3387.6亿元，年均增长20.5％，占同期GDP的比重分别为1.15％和1.36％(如表1所示)。

在现行的投资渠道中，基本建设资金、城市维护费和更新改造资金是最主要的渠道，而且这些渠道中的主要资金是政府预算资金(包括预算外资金)。就目前而言，我国的环境保护投资主体主要是国家政府。特别值得一提的是通过国债资金支持环境保护。据财政部统计，1998-2000年的“九五计划”后三年期间，中央财政增发国债中有460亿元的国债资金用于环境保护，从而加大了城市环境保护的投资力度，共安排环境保护类项目543个，总投资达1622亿元。增发国债用于环境保护，成为通常计算的其间环境保护投资占国内生产总值的比例提高的主要原因。“十五”期间，中央财政通过国债资金，直接安排生态建设和污染治理方面的支出累计达1083亿元，主要用于京津风沙源治理、西部中心城市环保设施建设、“三河三湖”污染防治、污水、垃圾产业化及中水回用、北京环境污染治理、林生态效益补偿等项目。通过国债资金支持了一批重点生态建设和污染治理项目。2008年全国环境保护支出预算1281.7亿元，增长28.7％，其中，中央财政1027.51亿元，增长31.4％，重点用于天然林保护、退耕还林、退牧还草、能源节约利用及可再生能源发展等。

与此同时，中央财政还加大了专项补助和专项转移支付的力度。1998-2001年，仅政府安排环境污染治理专项投资就达到400多亿元。如2001年11月启动了森林生态效益补偿的试点工作，试点覆盖全国11个省685个县，共2亿亩林地，24个国家级自然保护区，拨付森林生态效益补助资金10亿元；2002年，中央财政继续安排10亿元，支持11个试点省区加强对重点防护林和特种用途林的管理和保护。2007年中央财政还设立了主要污染物减排专项资金，主要用于支持主要污染物减排的监测、指标和考核体系建设。2007年中央财政分两批下达预算13.3亿元，第一批项目预算7.4亿元，主要支持国控重点污染源自动监控能力建设；第二批项目预算5.9亿元，主要支持全国环境监察执法标准化建设。

近年来，为保障污染减排工作顺利实施，政府财政创新投入机制，加大资金支持力度，进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。2007年，中央财政安排235亿元支持节能减排，其中十大节能重点工程奖励资金70亿元，中西部城市污水处理厂配套管网建设65亿元，淘汰落后产能专项转移支付20亿元，统计监测等基础工作30亿元，“三河三湖”水污染防治50亿元。同时，地方财政对节能减排的支持力度也纷纷加大。2008年是完成“十一五”节能减排约束性目标的关键一年，为大力支持推进节能减排工作，中央财政共计安排418亿元，其中包括中央建设投资中安排的148亿元和专项资金270亿元(十大节能重点工程奖励资金75亿元、中西部地区城市管网建设奖励资金70亿元、淘汰落后产能奖励资金40亿元、“三河三湖”及松花江流域治理奖励资金50亿元、环境监测能力建设及节能基础工作等35亿元)，政府在节能减排方面依然发挥主导作用。

(二)税收政策

在中国的现行税制中，与环境有关的主要有资源税、消费税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税(2000年已停征)、车船使用税和土地使用税等(如表2所示)，其他税种如增值税、企业所得税等主要通过税收优惠支持环境保护。

1.资源税

资源税是环境税的重要组成部分，最早设立于1984年，是对在我国从事资源开发的单位和个人，就其资源和开发条件的差异而形成的级差收入所征收的一种税。征收资源税主要目的之一就是促使开

发者合理开发和节约使用资源，保护环境。在中国现行税制框架中，资源税是一种级差资源税，征收的标准是差别税额标准，征税的范围包括矿产资源和盐等。在应税的矿产品中包括原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品等。2004年7月1日起，对山西、内蒙古、青海等省(自治区)的煤炭资源税额进行调整，结束了煤炭资源税额20年不变的历史。自2005年5月1日起，提高了河南、安徽、宁夏、福建、山东、云南、贵州和重庆的煤炭资源税税额标准。国家还调高了石油资源税的税率。连续上调矿产资源税率，表明了国家对保护矿产资源的重视。

2.消费税

中国的消费税于1994年税制改革设立，旨在调解消费结构，引导消费方向，抑制超前消费，增加财政收入。2006年3月对消费税税目、税率及相关政策进行了重大调整，征税范围涉及高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮烟火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等商品。其中，涉及能源和环境的税收政策主要有：一部分能源产品如成品油(包括汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油7个子目)，高耗能产品如小汽车(包括乘用车、中轻型商用客车两个子目)、摩托车、游艇等。2008年9月1日起调整了汽车消费税政策，提高大排量乘用车的消费税税率和降低小排量乘用车的消费税税率，旨在抑制大排量汽车的生产和消费，鼓励小排量汽车的生产和消费，以降低汽柴油消耗、减少空气污染。

3.车船使用税

随着国内各种交通车辆数目剧增，排放的尾气对环境造成了极大的污染，同时也消耗了大量燃料能源。鉴于此，1986年设立了车船使用税，对机动车、非机动车、机动船和非机动船征收车船使用税，分级实行定额税率。

4.城市维护建设税

城市维护建设税是为了加强城市的维护建设而征收的一种地方特定税。该税种于1985年2月开始执行，具有专款专用的性质，所征税款专门用于城市住宅、道路、桥梁、防洪、给水、排水、供热、轮渡、园林绿化、环境卫生以及公共消防、交通标志、路灯照明等公共设施的建设和维护。在现行财税体制下，它为推广集中处理城市污水和垃圾、集中供热，改变城市燃料结构等开辟了具有法律依据的、稳定和专门的财政资金渠道。

5.固定资产投资方向调节税

国务院1991年1月颁布了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率，计税依据为固定资产投资项目实际完成的投资额，其中更新改造投资项目为建筑工程实际完成的投资额。为了鼓励社会投资、拉动经济增长、克服来自外部金融危机的不利影响，国务院决定自1999年7月1日减半征收固定资产投资方向调节税；自2000年1月1日起，暂停征收固定资产投资方向调节税。

6.城镇土地使用税

城镇土地使用税是对使用应税土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据，按照固定税额计算征收的一种税。1988年9月国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。国务院于2006年12月30日重新修订、公布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，一是将税额幅度提高两倍，二是将征税对象扩大到外商投资企业、外国企业、外籍个人。

上述与环境有关的税收所形成的年度税收收入占当年税收总收入的比重，被称为税收的“绿色化”水平。需要指出，从这一指标看，自20世纪90年代中期以来，中国税收的“绿色化”水平是明显下降的(如表3、图1所示)。

我国还陆续出台了一些环境保护方面的税收优惠政策，对利用“三废”企业、对节能、治污等环保技术和环保投资采取税收减免，目前主要集中在增值税和所得税上。其中，增值税包含五个方面内容：一是对企业生产的原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)的建材产品，包括以其他废渣为原料生产的建材产品免征增值税，2001年将其中的综合利用水泥产品改为增值税即征即退。二是对企业以林区三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品，在2008年12月31日以前实行增值税即征即退政策。三是自2001年1月1日起，对油母页岩炼油、废旧沥青混凝土回收利用实行增值税即征即退政策，对煤矸石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收政策。四是自2001年5月1日起，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税，生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按10％计算抵扣进项税额。五是逐步取消对资源性产品的出口退税。

在企业所得税方面，对外商投资企业在节约能源和防治环境污染方面提供的专有技术所收取的使用费，经国务院税务主管部门批准，可以减按10％的税率征收企业所得税，其中技术先进或条件优惠的，可以免征企业所得税；对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组等专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧，符合条件的技术改造项目购买国产设备投资的40％可抵免新增所得税，技术开发费可在企业所得税税前加计扣除。

(三)收费政策

1.排污收费

排污收费政策是中国最早对环境污染收费、实施范围最广(全国所有的省市县)的一项环境治理经济手段。自1978年开征以来，在经历了试行、实施和完善三个阶段后，目前已经建立了比较完整的法规体系，包括国家法律(如现行的《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等5部主要环境法律都对排污收费做出了明确的规定)、行政法规、部门和地方行政规章等。

国家征收排污费的目的是为了促进企业、事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源，治理污染、改善环境。排污收费制度的内容包括收费的对象和范围、收费标准、收费方法、收费的管理和收费的使用等一系列规定。排污单位缴纳排污费后，并不免除缴费者应当承担的治理污染、赔偿损失的责任和法律规定的其他责任。按照《征收排污费暂行办法》的规定，征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排污的企事业单位。非企事业单位、公民个人，或者排污不超标(不包括排放水污染物)的企事业单位，不需要缴纳排污费。但是企事业以外的其他排污单位，如机关、团体等，如果使用的采暖锅炉烟尘超标，需缴纳采暖锅炉烟尘排污费。按照《水污染防治法》的规定，企事业单位向水体排放污染物，即使不超标，也要缴纳排污费，如果超标排污，则加缴超标排污费。后来，针对排污收费制度存在征收标准过低等问题，2003年7月1日，国家计委、财政部、国家环保总局、国家经济贸易委员会根据相关法律和《排污费征收使用管理条例》(国务院令369号)联合制定了《排污费征收标准管理办法》。规定排污收费项目包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费。该排污收费具有两个明显的改变：一是按照污染者排放污染物的种类、数量以及污染当量计征，提高了征收标准。同时，对每一排放口征收排污费的污染物种类数，

按照从多到少的顺序，最多不超过3项。二是取消原有排污费资金20％用于环保部门自身建设的规定，全部用于环境污染防治，必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术开发和国务院规定的其他污染防治项目。

据国家环保总局(现为中华人民共和国环境保护部)环境监察局统计，2004年全国排污费收入总额为94.18亿元，比2003年增加23.29万元，增长32.9％；交纳排污费单位73.36万户，比2003年增加28.55万户，增长63.7％。2005年全国共向69.15万户排污单位征收排污费121.09亿元，同2004年相比，户数减少4.21万户，减少比率为5.74％；金额增加26.91亿元，增幅28.57％。2006年全国共向68万户排污单位征收排污费143.2亿元，同2005年相比，户数减少0.8万户，减少比率为1.2％；金额增加22.1亿元，增幅18.3％(中华人民共和国环境保护部网站)。

2.排污权交易

从1987年开始，国家环保局先后在全国18个城市进行排污许可证制度的试点，1994年，开始在全国所有城市推行排污许可证制度。在排污许可证制度试点过程中，有些地方为解决新建企业和原有企业扩大生产规模后排污指标问题，排污权交易政策应运而生。1987年上海在黄浦江实行总量控制和许可证制度时，做出“总量指标有偿转让或交换”的规定，并在十多组工厂中采用有偿转让的方法；另外北京市轻工业系统和浙江金华地区均有COM排放指标有偿转让的情况。从1991年开始，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试大气污染物的排污权交易。

2001年江苏南通发生了我国首例二氧化硫排污权交易，2002年底同样在江苏完成了首例异地二氧化硫排污权交易。随后，二氧化硫排污权交易试点在我国7省市(天津、浙江、山西、河南、广西等)全面展开。2007年11月10日，浙江省嘉兴市排污权储备交易中心成立了国内首个排污权交易平台。2008年8月5日，北京环境交易所和上海环境能源交易所同时挂牌，通过培育排污权交易市场，建立相关的信息网络系统，为交易各方提供中介信息，以发现市场价格。这标志着我国节能减排和环境保护事业开始从单一的行政配置向市场化配置转型，通过引入市场化运行方式让环境和资源真正体现其自身价值。

3.生态环境补偿费

中国最早的生态环境补偿费实践开始于1983年，在云南省对磷矿开采征收植被及其他生态环境破坏恢复费用。随后，又有一些省(自治区)陆续开始征收针对矿产开发的补偿费用。如1989年，江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》，规定对集体矿山和个体采矿业征收矿产资源费和环境整治基金。国家也制定了资源补偿费的有关规定，主要体现在《矿产资源补偿费征收管理规定》，另外在《森林法》、《土地管理法》、《水法》中亦有对补偿费的规定。《水法》(1988年)规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。《森林法》(1984年)规定：“全民所有制单位营造的林木，由营造单位经营并按照国家有关规定支配林木收益”。《土地管理法》(1986年)规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”。

进入20世纪90年代，先后有河北、辽宁等11个省(自治区)的685个县(单位)和24个国家级自然保护区开展了征收生态环境补偿费的试点。1993年征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等6大类。征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、按生态破坏的占地面积征收、综合性收费和押金制度等6种。

(四)政府绿色采购政策

中国政府高度重视政府机构绿色采购工作，先后制定、颁布了一系列的政策法规。2001年11月，原国家经贸委、财政部、国务院机关事务管理局联合发起了“政府机构节能行动倡议”，号召政府采购要优先购买经国家认证的节能设备或产品，率先淘汰国家明令禁止使用的低能效设备和产品。2002年，我国颁布了《政府采购法》和《清洁生产促进法》，对政府绿色采购提出原则要求。2004年12月，财政部、国家发改委联合出台了《节能产品政府采购实施意见》，公布《节能产品政府采购清单》，文件要求各级国家机关事业单位和团体组织使用财政资金进行采购时，在技术、服务等指标同等条件下，应该优先采购节能产品采购清单中的产品，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策。2006年10月，环保总局和财政部联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，要求2007年1月1日起首先在中央一级预算单位和省级(含计划单列市)预算单位实行，2008年1月1日起全面实施，这标志着我国政府绿色采购的正式实施。此后，又分别于2007年3月和2008年6月发布了第二批、第三批政府绿色采购清单。2007年5月，国务院机关事务管理局向各中央国家机关印发了《关于进一步加强中央国家机关节能减排工作的通知》，要求各中央单位要“把好入口，推行政府节能采购”，不断扩大节能环保产品政府采购范围，变优先采购为强制采购。

自实施政府绿色采购以来，我国已有19个种类的760家企业进入财政部和环保部发布的政府绿色采购清单；而作为我国政府绿色采购的重要技术支撑，在环境标志认证方面，我国已建立了相对完善的标准体系、认证体系、质量保证体系等，已有65个认证产品种类、1500多家企业的3万多个型号的产品通过认证，形成1000多亿元的产值。

二、推进清洁发展财政政策体系的效果和缺陷

近年来，我国政府通过灵活运用财政投资、税收、收费等财政经济政策，在减少或消除环境污染、加强环境与资源保护方面发挥了一定的积极作用，但也存在一些不足。

(一)政策效果

1.优化资源配置

资源具有稀缺性，有限的资源总是难以满足人类无限的需求，因此，有必要对社会经济资源在各种可能的用途之间进行选择，尽可能使一切资源得到有效利用，以获取最高可能水平的资源配置效益。特别是在工业化、城镇化过程明显加快的当代中国，资源与环境明显形成制约可持续发展的瓶颈，亟需通过环境保护方面的预算支出安排和财税政策杠杆，将政府占有的有限资源和其他资源，在兼顾其他用途的基础上配置到经济社会发展最需要的环境保护领域。有必要通过开征与环境有关的税种，对市场机制的缺陷进行弥补，促进资源的优化配置。

2.节约资源利用

在资源的开采环节，通过征收资源税，使资源的环境价值内在化，从而消除过度开发、挥霍使用自然资源的内在诱因。在资源的使用(消费)环节，税收可以起到双重作用。通过对有利于节约资源消耗行为实施税收优惠，鼓励资源使用者降低“节耗投资成本”；通过对资源的使用征收消费税，增加资源的消耗成本，从而达到资源使用者减少自然资源消耗的目的。在资源消耗后产生的废弃物排

放环节，通过征收排污费，增加了废弃物排放成本。在废弃物的回收利用环节，通过废弃物回收利用的税收优惠政策，鼓励资源的回收利用。

3.保护生态环境

一系列环境财政政策的实施有利于保护生态环境。通过征收资源税、消费税等与环境有关的税种，一方面把产生环境污染等负外部性的经济主体所造成的外部成本，以税收的形式转化为内部成本，促使这类经济主体主动采取相应措施减少污染，另一方面引导人们的绿色生产、绿色消费行为，促进企业提高技术水平，减少对生态环境的破坏和污染。

排污收费政策的实施，提高了污染者的排污成本，在一定程度上使污染的成本内在化，从而形成了治污压力，提高了污染企业对环境问题的关注程度，促使污染企业加大了污染治理力度。据统计，到1995年，环境收费体系重点工业污染源开征面已经达到了100％；排污费的缴纳单位逐年增多，1995年只有36.8万户，2006年已经达到了68万户。

通过实施政府绿色采购、财政贴息贷款等，促进企业使用节能产品、普及节能技术，遏制破坏生态和污染环境行为，摒弃“先污染后治理，先破坏后重建”的传统发展模式，促进了生态环境保护，使经济社会发展同环境保护相协调。

4.增加环保资金来源渠道

由于环境污染治理和保护需要巨额资金投入，通过征收与环境有关的税种、排污收费等清洁发展的财政政策，可以为环境投资提供部分资金，更重要的是通过上述财政政策，遏制破坏生态和污染环境行为，节约环境投资支出。同时，通过财政补贴、加速折旧、投资抵免等税式支出政策，加大对环保产业的支持，发挥财政资金“四两拨千金”的功效，引导、鼓励和吸引社会资本投资环保领域，有效拓宽环保融资渠道，逐步建立起与市场经济发展相适应、来源稳定、渠道顺畅的环保资金投入新机制。

5.均衡地区经济发展

地区间的共同发展是经济发展和社会进步的重要标志，也是可持续发展的应有之义。由于各地在自然条件、资源禀赋、人力资源等方面存在较大差异，导致发展速度有快有慢，财力差距较大，并最终导致各地提供公共产品与公共服务的水平产生较大差距。这种差距的存在，既不符合资源优化配置、社会共同进步、人类福利普遍提高的要求，也与可持续发展的目标相悖。

西部是中国最重要的生态敏感地区，也是生态脆弱地区，我国大江大河的源头几乎都分布在这里。西部经济落后、财力薄弱，生态恶化、污染严重。为此，财政政策对清洁发展、节能减排给予了重大支持：首先，对购买使用节能产品的用户直接给予财政补贴，可转变个人以及家庭对环境保护的观念，如在中西部农村地区补贴推广沼气能源等的使用，减少木材的使用和污染气体的排放，可以减少水土流失，使中西部地区保护好生态环境，进而开发旅游资源，增加收入来源。其次，对节能技术的研发给予财政支持与政策优惠，尤其向中西部地区倾斜，引导节能技术的发展。再次，在治理“高污染、高排放”企业时，坚持“该停的停、该补的补”，对促进中西部企业产业结构升级、技术改造具有重要现实意义，有利于中西部企业的整体发展，拉动中西部整体经济发展。

(二)政策缺陷

1.政府环保投入力度不足，效率不高

(1)财政环保投入的总量不足，占GDP的比例较低。根据世界银行概括的国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1％－1.5％时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2％-3％时，环境质量可有所改善。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占到GNP的1％-2％，其中美国为2％，日本为2％-3％，德国为2.1％。可见，为了控制环境污染和生态破坏，改善环境质量就必须有充足的资金投入。比较而言，中国生态环境保护投入偏低，“八五”期间中仅占GDP的0.8％左右，“九五”期间也不足1％，“十五”期间仍然不及发达国家或地区20世纪70年代的水平。财政环保投入更是不足，目前占GDP的比重仍不足1％，尽管财政环保投入在逐年增加，但对环保的支持力度依然有很大差距。

(2)财政环保投入的结构不合理。近年来，由于农药、化肥、地膜等造成的污染日益加剧，污染企业向农村的转移也使得农村的环境状况令人担忧。目前，我国农村还有2.3亿人达不到安全饮水保障条件，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放。而污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村一直是环保投资的盲点。农村的环保设施几乎为零。与城市系统较严密的环境保护监督管理相比，农村环境保护监督管理也几乎是一片空白。城市环境的改善往往以牺牲农村环境为代价，而农村没有得到相应的生态效益补偿。

(3)财政环保投入的效率不高。一是资金投入效率不高。用于污染治理设施的资金存在被挪用现象，在建设过程中浪费现象严重，从而造成投入资金的实际效果大打折扣，形不成应有的规模。国家用于生态环境的投资也大多存在浪费现象。如用于植树造林的资金，不少是只重过程，不管结果。植树是“管种不管活”，从而造成“年年造林不见林”，资金浪费十分严重。二是污染治理设施闲置现象普遍存在。近年来，工业污染治理设施不能正常运转或者不运转而影响治理效果的报道经常出现在一些媒体上。造成这种现象的原因有：不能保证严格执法的持续性，阶段性的执法运动过后，存在一个松懈期，使污染者有机可乘；工业污染治理技术落后或成本高，不能达到预期效果或者大大增加污染企业负担；工业污染治理设施与企业生产不相配套，污染治理设施超负荷运转。总之，污染治理设施未能发挥其应有的处理效果，从而影响了工业污染治理的投资效率。

2.环保税收政策系统性不够

我国目前尚未真正建立起较完善的环境税收体系，这主要表现在：一是没有设立专门的环境税种。环境税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段。但我国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税等。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。二是有关生态环境税收的规定不够全面。比如，消费税主要是对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围；耕地占用税、土地使用税和土地增值税属于对土地资源的征税，但它们之间相互协调配合不够。三是与环保有关的税收优惠措施偏窄、偏少，主要限于减税和免税，针对性仍感不足，影响了其治理生态环境导向作用的发挥。

3.环保收费政策欠缺较多

就排污收费政策而言，目前存在的主要问题是：首先，征收标准偏低。从理论上说，收费标准应不低于环境成本曲线与环境收益曲线相交点处的污染防治费用(环境成本)，否则污染单位宁愿缴纳排污费也不愿积极致力于污染的防治。但长期以来，我国实行的排污费标准一直很低。2003年实施的排污费标准，尽管实行了总量控制，但从我国目前的环境压力看，仍然偏低，不足以对污染企业形

成强大的成本压力。其次，收费对象和收费项目不全。现行的收费政策只对超标排放污染物的企业征收。对已经达标或低于排放标准的不收费；虽然对废水、废气、废渣、噪声、放射性等污染源进行收费，但没有对危险废物、生活垃圾、生活废水，以及流动污染源进行收费。再次，征收方式不规范。我国现行的排污费是由环保部门以收费的方式征收的。在大量的乱收费和乱摊派使企业负担过重的情况下，排污费难免会使污染者产生是在承担政府某种“摊派”的抵触心理，再加上征收上随意性强，征收不到位、有法不依、执法不严的现象普遍存在，在一些地方甚至出现了“议价收费”、“感情收费”等不正常的现象，大大降低了排污费应该发挥的调节作用。最后，排污费资金使用存在挤占、挪用问题。排污费的使用，虽然明文规定环保部门不能用于自身的行政支出和福利改善，但实际上，据有关方面反映，征收的排污费有40％左右被环保机构自己所用，而不是用于治理污染。

生态环境补偿费也存在着法律规范不健全、补偿数额难以量化、补偿主体与补偿对象不明等问题。

4.政府绿色采购应加强

在我国政府绿色采购中，也存在着一些待完善的问题。一是缺乏对绿色采购的明确法律规定，在执行过程中难免缺乏制度约束和政策导向。二是政府绿色采购的范围、采购实体、招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题也未作明确规定。三是政府的绿色采购往往只注意到末端的产品，忽视了产品研制、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用的全过程均需符合环保节能要求，没有对产品的整个生产过程实行绿色标准。四是政府“绿色清单”中采购的对象有限。

三、通过财政政策推进清洁发展的思路和政策建议

(一)改进财政投入政策，建立财政投入绩效评价制度

首先，要继续发挥政府环保投资主体的作用。财政资金主要投向城市环境基础设施建设、流域或区域污染问题、生态环境建设和保护、环境管理能力建设等。其次，要改革投资体制，通过招投标、政府采购、直接投资、贷款贴息和污染治理社会化、市场化、专业化等方式，转变过去政府“大包大揽”的做法。对于重点地区的治理项目、有明显污染削减的技术改造项目等，政府应给予必要的贷款贴息或排污费补助，发挥政府资金的引导作用。再次，优化环保投入结构。一方面要优化政府环保投入在城乡之间的分配、地区之间的分配，另一方面进一步明确中央与地方的财权、事权及其投入范围和责任，地方政府在提供地方性环保公共产品方面负有更大责任，中央财政应提供全国性的环保公共产品及宏观环保经济政策的制定。最后，着力提高环境保护资金使用效率。建立财政投入绩效评价制度，加强对政府投入的跟踪管理，发现问题及时处理，必要时要停止后续项目的拨款，并且实施严格的处罚制度。政府投资的环保项目必须进行费用效益分析，充分发挥专家的作用，在项目选择上把关，不合理的项目决不上马。积极做好已建项目的评估，及时发现并纠正政府资金使用中存在的问题。

(二)建立和完善我国绿色税收政策

税收制度“绿色化”就是提高有利于环境的税收在整个税额中的比重，或者降低不利于环境的税收在总税额中的比例。税制“绿色化”的手段主要有两种：一是调整现行的税制结构，提高“绿色”税收的比例。二是直接引入新的环境保护税种。

首先，从税制改革的发展趋势来看，我国税制“绿色化”应从完善现行的税制结构开始，提高现有税制的“绿色化”程度。其次，开设新税种。开征环境税，提高税制的“绿色化水平”，引导社会投资转向节能型、环保型产品的转移，促进环境保护和能源的节约，实现人与自然的和谐发展。再次，完善税收优惠政策，贯彻有利于资源节约和保护环境的原则。

(三)改进现有的排污收费政策

应结合环境税方案统筹考虑排污收费的“费改税”和政策的改进。对于需保留的收费，一是研究调整排污费征收标准，提高企业治污积极性。按照“谁污染、谁付费”原则，推进环境污染外部成本内部化，二氧化硫排污费征收标准力争在“十一五”期间逐步提高到治理污染全部成本水平，其他主要污染物排污费征收标准，也要根据各地主要污染物控制情况，适时做出调整。二是切实加强排污费征收管理。各级环保部门应严格核定排污者污染物排污量，并严格按照国家规定的征收标准计征排污费，不得降低排污费征收标准或擅自减免排污费，也不得超越审批权限或违反审批程序批准减免排污费，并建立排污量和排污费缴纳情况公告制度。三是积极开展排污费征收情况稽查，加强污染源自动监控设施建设。对不按国家规定核定排污量、计征排污费，或者违规减、免、缓征排污费的，要按照国家有关规定责令限期改正；对拒报、瞒报、谎报排污量，以及不依法按时足额缴纳排污费的，要依法予以处罚。

(四)完善财政补助政策，强化推进清洁发展的政府转移支付政策

财政绿色补贴是政府以补助、贴息等财政支出形式来鼓励企业进行污染控制和生产环保产品。由于环境保护的外部性以及成本高等特点，企业和个人出于自身利益最大化的考虑，没有参与环境保护的积极性，为了解决政府环境保护的资金难题并调动全社会特别是企业参与环保的积极性，政府应加大财政转移支付的力度，提高他们的收益率。一方面可以贴息方式提供优惠贷款，对企业在环保项目上的投资可以在贷款总量、贷款利率以及贷款偿还上提供优惠，让企业有动力去投资环保项目；另一方面对企业在环境保护上取得的重大成就，应设立专项基金进行奖励或补贴，提高企业自身研发的积极性；此外，还可以通过税前还贷、加速折旧、财政贴息等措施，对企业治污设备的更新换代提供资金补助。

还应提高专项转移支付的合理性。一是中央财政通过增加转移支付，对经济欠发达地区给予适当补助和奖励，如中央财政重点加大对中西部污水处理设施管网建设的补助、对关停污染企业的地区给予一定财政补助等。二是设立中央对地方的节能专项拨款，主要是向中西部地区的能耗大省和节能大省倾斜，避免平均分配，而且应采取科学、规范、透明的方法进行分配，避免“暗箱操作”和拨“人情款”。三是通过中央财政设立的可再生能源发展专项资金，重点支持风能、太阳能、生物质能源等可再生能源的开发利用。

(五)积极探索和发展“排污权交易”机制(借鉴《京都议定书》碳排放权框架)

排污交易制度的建立是一个漫长的历程，须从法律和政策上对包括排污权交易适用范围、市场交易规则、社会信用体系、执法机制等做出规范，但在此之前，可通过培育排污权交易市场，建立相关的信息网络系统，为交易各方提供中介信息，以发现市场价格。首先，排污权分配。初始排污权的分配可参照国外的经验无偿分配给企业，使各排污企业在起点上都没有经受损失。初次分配排污权的主要依据就是排污企业所在区域的公平性和经济有效性。要根据各地的实际，拿出不同区域和不同条件下的排污权分配方案，以保证分配的合理性。其次，设计市场规则。根据市场经济规律的原理去设计市场规则，排污企业应有自由选择的权利，每一次交易都可使参与买卖的各方均有利可图，于是更多

的排污企业被引向市场。再次，政府环境管理机构可以采用类似中央银行公开市场业务的做法，进行排污权的交易操作，传达有关政策信息，对环境经济中出现的重大问题及时做出反应。最后，由于排污许可证交易制度需要充分地依靠和运用市场机制，其实现的前提条件也最为严格。这些前提条件包括企业行为和政府行为的合理化，现有市场机制的有效化以及人们基本生活问题已得到一定程度的保障等。

(六)建立生态补偿机制

一要加速生态补偿机制的法律法规建设。由于生态补偿在我国仍处于探索阶段，国家还没有统一的法规和制度要求，各地难以实行统一的标准和模式，不同地区、不同企业的操作模式千差万别。因此，必须加快立法进程，完善生态补偿的基础性支撑制度。二要建立相对的权利与义务责任制生态补偿机制。要严格坚持“谁破坏谁补偿，谁受益谁付费”的原则，确立补偿的主体和对象，特别是确立相对的主体与对象的权利义务责任制，以解决一些难以确定补偿主体与补偿对象(如江河的上下游之间谁该补偿谁)的问题。三要建立生态补偿保证金制度。矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区土地复垦基金，用于老矿区土地恢复和复垦生态，保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。四要建立多元化的补偿方式。运用政策补偿、项目补偿、现金补偿、实物补偿、道德补偿、培训补偿等多样性的生态补偿方式，相互补充，优化补偿效果，增强生态补偿的针对性和有效性。五要加强对生态价值的计算方法和评估技术的研究，创建合理有效的生态价值评估模型，为补偿额度的合理确定提供科学理论依据。

(七)完善政府绿色采购政策

一是完善对政府绿色采购的立法。许多国家的政府绿色采购制度都有坚强的法律作后盾，如日本颁布了《绿色采购法》，美国除《政府采购法》外，还颁布了《环境友好型产品采购指南》等。从近期来看，我国应细化《政府采购法》中的相关条款，出台《政府采购法》实施条例和实施细则，清晰列示政府绿色采购的具体操作事项；从长远来看，我国应像许多发达国家一样，制定专门的《政府绿色采购法》，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布进行明确规定，为全面推行政府绿色采购提供制度保障，促进我国政府绿色采购有序、健康发展。二是建立绿色采购标准，增强“绿色清单”的可操作性。三是支持绿色产业发展，以“首购”制度等鼓励、扶持绿色产品的研发、生产和进入市场。四是建立政府绿色采购制度的信息公开与反馈机制和绩效考核机制。

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