落实科学发展观 加强农村公共服务

加强农村公共服务,推动城乡统筹和谐发展,是党中央按照科学发展观的要求作出的重大战略部署。农村公共服务严重不足是农村发展中最薄弱的环节,也是农民反映最强烈的问题。这些问题已经制约了农民生活综合质量的提高,成为影响农村社会和谐稳定的重要因素。加强农村公共服务是落实科学发展观的具体实践。满足城乡全体公民公共需求,提供公共产品和服务,是现代政府的一项基本职责。面对严峻的现实,搞好城乡统筹,强化政府的农村公共服务职能,切实解决好农民群众最关心最现实的利益问题,是推进社会主义新农村建设的必然选择。

一、农村公共服务缺失的现状及其分析

就目前政府的农村公共服务水平现状来看,与新农村建设的要求还有相当的距离。农村公共服务供给与城市相比,与农村农民日益突出的实际需要相比,还有相当大的差异。问题突出表现在教育、医疗卫生、社会保障等这些农民群众最迫切需要解决的方面:

(一)农村义务教育资源仍然短缺

义务教育属于全体国民典型的公共需求,一直是社会关注的热点。近年来,党和政府采取了一系列发展农村义务教育的举措,取得了一定成效。然而,目前义务教育资源在城乡之间的分配仍然失衡。最需要教育资源的农村,仍最缺乏教育资源。

政府教育投入总量严重不足,农村教育经费短缺问题更加严重。财政性教育经费占GDP的百分比,世界平均水平为4.9%,欠发达国家为4.1%。93年国家制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%。”但直到2008年公共教育支出占国内生产总值比重仍只有2.9%。近年来,国家在“普九”义务教育经费中,占总人口70%的农村,只享受到 “普九”36%的资金;生均教育经费,城镇是农村2倍多。这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成,远低于城市65.4%的水平。新农村建设和农民致富的重要出路是依靠教育,可现在最需要教育的地方却最缺乏资源。调查显示,目前城市人口平均受教育年限已达13年,而农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年,全国92%的文盲半文盲在农村。

农村的师资问题也较突出。目前农村师资总的特点是教师结构不合理,整体素质不高。据了解,农村教师第一学历合格率大都偏低,有文凭无水平的教师不同程度地存在;农村教师知识结构不合理,学非所用、教非所学的现象很普遍。笔者所调查的农村中小学普遍缺少外语、计算机、音体美等学科教师,相关课程难以开齐。农村教师整体素质的突出问题,严重影响了农村教育水平。

农村的办学条件与城市也存在较大差距。以衢州市为例,全市32.5万中小学生22.7万在农村,而农村各学校的校均占地面积仅占城区的47%,校均建筑面积只有城区学校的39%。农村学校生均电脑占有数:初中0.08台、小学0.07台;城市学校生均电脑占有数:初中0.15台、小学0.09台。由于现有的城乡分割,许多地方一所城市学校的投入经费,可能是同等规模农村学校的几十倍乃至更多。

(二)农村公共医疗卫生服务依旧匮乏

农村公共医疗卫生服务不足,“看病难、看病贵”是农民的另一种痛。2000年世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中,我国的卫生费用公正性指数为0.638,居188位,被列为公共卫生资源配置最不公平的国家之一。这种不公平,突出表现为政府在城乡卫生资源分配上严重失衡。目前,全国医疗服务资源80%集中在占总人口30%的城市,只有20%配置在占总人口70%的农村。城市里不仅拥有医疗设备先进的大医院,也有方便就诊的社区医院,且因待遇好,卫生医疗人才比较多。相比之下,农村的医疗条件仍然落后,卫生医疗人才也较为缺乏。近年来,实施了新型农村合作医疗,仅衢州市参加新型农村合作医疗的农民人数就达180.78万人次,参合率92.5%。从试点到全面覆盖,新农合确实在一定程度上缓解了农民看病贵看病难的问题,但农民参加新农合还是有许多新烦恼,既有看了病无法报销或报销太少的烦恼,更有农民工异地报销难的无奈。因保障水平低而医疗费用高“不敢生病”仍是他们不得不面对的现实。

(三)农村社会保障机制缺位待补

农村公共服务缺失的问题,还表现在农村社会保障机制缺位。人人享有最基本的社会保障是社会公共服务体系的重要内容。目前,城市的社会保障体系相对健全,73%的人拥有至少一项社会保障,而相对贫困的农村的情况则令人担忧, 9亿农村人口中,参加农村养老保险的人数只有5400万人,仅占农村人口的6%;1.47亿农民工中80%以上没有任何形式的社会保障。占人口70%的农民所享受的社会保障费支出只占总数的11%,而占人口30%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的88.6%。农村的社会保障基本上处于分散探索,零星突破的状况,同时,还面临人口老龄化的严峻挑战。过去主要依靠家庭养老的农村老年人口,在大批劳动力转移的情况下,既缺乏养老的经济资源,又失去了养老的人力资源,成为社会弱势群体,无法实现老有所养、老有所安。农村的弱势群体得不到最基本的公共服务,背后牵涉的是社会公正问题,也是社会不和谐稳定的主要根源。

二、践行科学发展观,加强农村公共服务的对策建议

在落实科学发展观,推进新农村建设的背景下,重视解决农村基本公共服务短缺的突出问题,向农民提供与城市居民大致相同的公共服务,是各级政府的重要责任。如何把农民最关心、最现实的事情作为新农村建设的突破口,强化政府的农村公共服务职能,笔者以为解决好以下几个方面的问题尤为迫切:

(一)建立城乡一体化的公共服务体系,加大农村公共服务的力度。

长期的“二元经济结构”,使得农村义务教育、医疗卫生、社会保障等社会公共事业发展严重滞后,影响了社会公正和稳定。公平的教育权、健康权、基本生存保障权是宪法赋予每一个公民的基本权利,保障全体公民公平享有这些权益是法治政府必须的作为。今天,面对严峻的现实,建立城乡一体化的公共服务供给体系就显得尤为迫切和重要。按照党中央提出的人人享有基本公共服务的目标要求,推进城乡基本公共服务均等化,让农村人人享有接受良好教育的机会,农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全,使广大农民共享改革发展成果。这是践行科学发展观的现实要求。

加大农村公共服务力度,关键在于“多予、少取、放活”,而其中最重要的就是“多予”。通过持续地对农村的“多予”、对农民的“少取”、对农业的“放活”,逐步建立起支持“三农”发展的农村公共服务供给的长效机制,构建城乡统筹的社会保障体制。2008年我国GDP已超过30万亿元,财政收入已达到了6.13万亿元,这显然已具备了加大农村公共服务力度的条件,让农民真正享受到国民待遇,也有了坚实基础和可靠保障。建立城乡一体的公共服务体系,并从政策、法律、制度和投入上采取坚决措施,把钱真正用到需要关心的社会弱势群体,切实解决农村公共服务缺失的问题,这是政府义不容辞的责任。

(二)完善财政体制,确保事权与财权相对称

公共服务的提供主要依靠财政的支持,政府间财权事权的非均衡性导致农村公共服务供给匮乏。实行分税制以来,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,从1993年的78%下降到2004年的45.1%;中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升,从1993年的22%上升到2004年的54.9%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化,一直徘徊在70%左右的水平。这说明地方政府用45%的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任。其结果是造成县乡两级履行事权所需财力与其所用财力的高度不对称。据了解,对义务教育的公共支出中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,而中央财政只负担2%。这足以说明事权与财权明显不对称。对农村公共服务供给的责任划分上不尽合理,县乡政府的事权大于财权,承担了许多本应该由上级政府承担的支出,又因地方政府财权过小而无力为农村提供足够的公共服务。

理顺各级政府的公共服务供给责任,做到财权与事权的对等,必须进一步推进财政体制改革和创新,建立健全公共财政体系。公共财政最大的特点是“公共性”,主要是着眼于满足社会公共需要。义务教育、公共卫生、社会保障等都是政府公共财政必须重点投入的领域,也是真正体现公共财政特性的用武之地。因此,践行科学发展观,加强农村服务,必须加快新型公共财政体系及其框架下公共服务供给新体制的构建与完善,扩大公共财政覆盖农村范围,提高财政保障农村公共服务的水平,实现由重城轻乡的传统型公共服务财政供给体制,向统筹城乡发展的现代公共服务财政供给新体制的根本转变。其中,一是要通过进一步理顺各级政府的财政分配关系,科学确定其事权和财权,尤其是农村公共服务供给上的事权和财权,使两者相对称相统一。二是要加快有利于增加农村公共服务供给的财政分配政策的制定和完善,调整公共财政支出结构和资金使用方向,提高农村公共服务支出的总量与比例,使资金支出更多地向农村倾斜,实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度。应按照事权与财权相对称和社会公平发展原则,加大向农村转移支付力度,使农村公共服务的供给在制度上有一定的财政来源保障。

(三)从最薄弱的环节和群众最急需解决的问题入手,有重点地开展农村公共服务工作。

农村义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务严重不足,是农村发展中最薄弱的环节,也是农民反映最强烈的问题。践行科学发展观,按照中央提出的城乡基本公共服务均等化要求,突出抓好上述方面的制度建设是促进新农村建设的关键。因此必须:

(1)加快发展农村教育事业。农民是新农村建设的主体。建设新农村急需培养造就千千万万高素质的新型农民。这是新农村建设最为迫切的要求。农民素质低下,不能适应农业发展的需要,不能适应农业规模化、产业化的生产方式,长此以往又将影响影响到未来新农村建设的可持续性。必须明确各级政府提供农村义务教育服务的职责,强化政府对农村义务教育的保障责任。按照科学发展观的要求,统筹城乡的教育发展,办好每一所学校、关注每一个孩子的健康成长,应成为我们工作的重心。

调研中,笔者了解到衢州市推进教育均衡发展的创新举措“名师资源共享”“教育托管”工程,值得一提。衢州市属我省经济欠发达地区,现有中小学488所,在校学生32.5万人,其中农村中小学校414所,在校生22.7万人。在这样的基数下,可以说没有农村教育的发展,就没有衢州教育的整体提升。为此,该市围绕城乡教育均衡协调发展这一主题,充分挖掘城区优质教育资源的内在潜力,打破城乡分割,探索实施了“名师资源共享”和“名校托管”工程。

衢州市实施“名师资源共享”工程从核心要素上推进教育均衡发展。城乡教育差距的关键因素之一在教师素质的差别。衢州84%的人口在农村,城乡教育资源存在比较大的差距。该市针对当地教育实际,实施了名师资源共享工程,即利用现有的优质教育资源,特别是城区名校名师的资源,通过网络等现代技术手段,将他们的教学实况、教学经验送到教育资源相对薄弱的农村中小学,从而最大程度实现资源共享,以提高薄弱学校的教学质量,促进城乡教育均衡发展。该市现已建成5个名师资源拍摄中心、81个市级名师网上工作站,实现了市名师与薄弱学校教师的实时互动指导;在市、县、校三级建立了4个多地城乡互动远程教学点,通过网络实现城乡学校之间同步授课;该市近300所农村中小学的师生享受到了名师资源带来的实惠,教育教学质量明显提高。

衢州市还探索试行“名校托管”。把农村弱校委托给市区强校名校统一管理,实行“一个学校两个校区、一个法人一套班子,人财物统一管理”的办学模式。这一做法,促进了优质教育资源向农村的流动,尤其是骨干教师向农村的配置。据调查,托管后的农村学校,英语、计算机、音体美等课程都得以开设,优质教育资源覆盖面达到了92.8%,众多的农村孩子也能像城镇孩子一样享受到优质教育。

义务教育实现全免费后,推进城乡教育均衡发展,不仅要继续加大对农村和薄弱学校的投入;更需要优化存量,让现有教育资源的效用得到更充分发挥。衢州市推行的“名师资源共享”和“名校托管”就是这种创新。这些创新实践,有效消除了城乡教育间的樊篱,优质教育资源得到了合理流动和高效组合,推进了城乡教育的一体化均衡化发展,值得各地借鉴。

(2)推进农村医疗卫生事业发展。按照科学发展观的要求,逐步解决农民“看病难、看病贵”问题,保障农民公平享有基本健康权益,公平分享公共医疗卫生服务,是政府的责任。我们要不断缩小城乡之间公民的基本公共卫生服务的相对差距,加强农村公共卫生服务。

提升农村公共卫生服务质量,须从以下几个方面努力:一是强化农村公共医疗卫生规划,建立和完善农村公共医疗卫生服务体系。发展农村公共公共医疗卫生事业是农民生活质量改善的重要标志,是实现农村经济和社会可持续发展的重要保障。强化政府服务职能,做好农村医疗卫生事业发展规划,构建切合农村实际的公共医疗卫生服务体系,非常必要。二是增加农村公共医疗卫生经费的投入,提高公共医疗卫生服务水平。让农民群众看得起病、看得好病。农民的健康有了基本保证,才能促进农村经济社会的可持续发展。三是要进一步完善新型农村合作医疗制度,扩大新型农村合作医疗的覆盖面和受益面,提高农民医疗保障水平。从现行新型农村合作医疗制度实施的情况来看,还无法从根本上解决农民的基本医疗保障问题。应通过完善新型农村合作医疗制度,保障农民群众身体健康,以切实解决农民因病致贫、因病返贫问题。

新的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出了“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标,要求逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制等基本公共卫生服务,逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。这是令人欣喜的消息。尽管深化医改是一个长期渐进的过程,但是从新的改革政策中,我们可以期待农民看病就医有一个更好的未来。

(3)推进农村社会保障制度建设。农村社会保障问题是社会保障制度建设的一个薄弱环节,农村社会保障机制缺位的事实难题,已经成为阻碍新农村建设进程的重要因素。要使绝大部分农民免于沦为弱势群体,必须以科学发展观为指导,按照保基本、广覆盖、有弹性、可持续的基本原则,加快农村社会保障制度建设。根据现实国情,应当在巩固农村已有的社会救济制度的基础上,加大对农村社会保障制度建设的财政投入,使广大农民在目前土地保障和家庭保障功能有所弱化的条件下,能够享受到国家经济发展所带来的社会安全感。要通过农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度的建立健全,来以满足农村困难群众最基本的要求,实现他们生有所靠、老有所养的愿望。

最近,国务院出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,从09年开始在全国选出10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点,在2020年之前建立覆盖全国的农村新型养老保险。实行养老保险以后,每个农民的养老保险金每月至少能拿到55元。不远的将来,中国农民60岁以后将享受到国家普惠式的养老金。建立新农保制度是加强农村基本公共服务、实现广大农村居民老有所养的重要制度安排。可以预期,随着新型农村社会养老保险的推进,农民的幸福指数将得以提升。当然,囿于财力,普惠式养老的起始标准还比较低,但这毕竟是一个幸福的开始,农民老有所养已看到了制度性保障的曙光 。

300多万自然村、9亿多农民,这样的国情让中国面对世界历史上独一无二的“三农”问题。它决定了新农村建设的长期性、艰巨性和复杂性。落实科学发展观,必须求真务实,真心诚意地去关注农村关爱农民,让公共服务更多地向农村延伸,公共财政更多地向农村倾斜,让公共资源更多地向农村覆盖,让农民享受最有效的教育、最经济方便的就医、最人性的养老。这样,才能给农村带来和谐稳定与发展,才能为新农村建设注入持久的发展动力。

【参考文献】

[1]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年)

[2]《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(2009年)

毛玲英(1959-)女,江山市人,大学本科,中共江山市委党校高级讲师,研究方向:法学、社会学的研究及教学