新中国人防工程纪事

叶介甫

人民防空建设,这项工作涉及到全国党政军机关、企事业单位和城市基本建设等各个方面,是国防建设的重要组成部份。早在50年代初,中国的人防工作就已经开展起来。抗美援朝期间,敌人飞机袭击中国东北和沿海地区,中央决定发动群众展开反空袭斗争。继而,中央成立了人民防空委员会,周恩来总理亲自任主任,李立三、罗瑞卿为副主任,办事机构设在公安部。

1954年召开第一次全国人防会议时,已有40多个城市开展了人防建设,成立了各种专业队伍。确定以城市民用建筑基本建设投资的5%,作为人防建设经费,修建了一些地下工事,为反空袭发挥了一定作用。后来,因受到某些干扰,取消了中央人民防空委员会和办事机构,中止了工作。

随着国际形势的变化,中国战略防御重点的转移,1965年6月15日,毛主席指出:“城市防空过去有,后来取消了,全面否定不对。”

1969年苏联入侵珍宝岛,挑起武装冲突,并企图对中国进行突然袭击。5月26日,毛泽东提出“要准备打仗”,再次指出:“城市防空没有人管,中国没有什么城市防空,听天由命,开始有人抓,以后又没有人了。”对放弃城市防空建设表示了不满。

根据毛泽东指示,中央决定重新建立各级人防领导机构,周总理再次出任全国人防领导小组组长,办事机构设在总参谋部作战部。1972年,毛主席发出“深挖洞、广积粮,不称霸”的号召。

自1969年起,中国大地上持续开展了一个全国动员,全民动员,大搞人防工程建设的群众运动。广大军民意气风发,斗志昂扬,自力更生,艰苦奋斗,修建了大量的人防工事。涌现出许多英雄模范人物和生动事迹。

但是,林彪、“四人帮”出于篡党夺权的险恶目的,疯狂反对人防建设,否定人防工作的战略意义,攻击为人防制定的方针、政策。胡说:“不搞防空疏散还快些”,搞人防建设是“劳民伤财”、“庸人自扰”、“自己骗自己”。

周总理坚决贯彻执行毛主席的指示,同林彪、“四人帮”的干扰破坏进行针锋相对的斗争。他亲自召开会议,听取汇报,视察工作,推广经验,对人防工作的方针、政策以至工作方法,都作了许多明确的指示。

1975年,周总理病重期间,亲自提议,经毛主席批准,由邓小平副主席任全国人防领导小组组长,保证了人防工作沿着毛主席指定的方向健康发展,排除了“四人帮”的干扰破坏。

1977年5月17日,时任总参谋部副总参谋长的王尚荣签发总参谋部向叶剑英副主席的报告,请示召开全国人民防空工作会议,讨论亟待解决的问题。报告得到中央的批准。

在此期间,副总参谋长王尚荣根据中央的指示,从实际出发,协调同各有关方面的关系,妥善处理人防建设与地方其他工作的矛盾,使得各有关单位都能密切合作,坚持共同搞好人防建设。

自1977年9月起,在王尚荣的主持下,报经中央及中央军委批准,全国人防办公室先后派人防代表团出国访问,学习瑞士、瑞典、芬兰等国家人防建设的经验。王尚荣还陪同邓小平同志接见出访人员,了解出访情况,邓小平同志作出指示,他说:“学习和了解国外人防建设的经验,对我国人防建设是一个重要的促进,大家不但要看,还要认真地学”。“人防是国家安全支柱之一,人防与军队有同样重要的意义。与保卫国家是息息相关的”。“要使人民免受战争的伤害,搞好人防是一件非常重要的事”。

中国人防工作者,牢记邓小平的嘱托,通过访问,对于人防建设有了新的认识,受到了启发,开阔了视野,也借鉴了国外的一些做法,后来,我国人防建设的发展,有不少是从外国吸取进来的好经验。

一向关注世界风云的邓小平同志感到,在苏美争霸愈演愈烈的年代,许许多多的国家都在搞人防,挖洞子,显现了值得重视的战略新动向。

苏联从1972年开始,每年都动用大量人力和巨额经费,进行人防工程建设。美国把人防建设看成是“整个威慑力量优势中一个必不可少的部分”,长期坚持,从未中断。就连1815年就成为“永久中立国”的瑞士,也在大搞人防建设。

邓小平同志从这些事实中,产生了这样的认识:中国非搞好人防战备不可。居安思危,有备无患,凡事预则立,不预则废。

因此,他指示王尚荣要切实抓紧抓实抓好。王尚荣很好地落实邓小平同志的指示精神,在每次听取业务部门或军区汇报人防工作时,都一再强调继续把人防工作搞好,要求人民防空和城市防卫结合起来,形成一个整体,纳入战备方案,进行专门研究,作出必要决定。他兼任作战部党委书记期间,亲自主持研究年度工作计划,无不主张把人防工作专门列出来,且认真采纳主管部门的意见。

唐山地震后,王尚荣即布置,派出人防工程考察组,对唐山、天津的人防工事受地震的影响情况进行考察。结果表明:地面建筑遭受严重破坏,但地下工程结构基本完好,内部设备没有破坏,经受住了强烈地震的考验。凡在工事内的人员、物资,都没有伤亡、损失。

实践证明:处于地震带的城镇,要把防空与防震结合起来,建设好地下工程,不仅战时可以防备敌人的突然袭击,而且平时可以利用它为社会主义建设和人民生活服务,抗震时,可以利用它减少地震灾害,为以后的人防工程建设找到了具有实际意义的好经验。

“考察报告”得到中央领导的重视,认为报告写得很好,从理论、实践结合方面科学地说明了问题。并指示将“报告”转发各地。

中国的人防建设经过20多年的努力,已经取得很大成绩。在毛主席军事思想指导下,正在逐渐地把消极防空和积极防空、防与打结合起来,进一步丰富了人民战争的战略内容。全国人防工作重点城镇,虽然已经建成了数千万平方米的工事,可以掩护大量人员、物资,且为战时与敌人在城镇打巷战、地道战及坚守城市作战创造了良好条件,但是,按人均计算的防护面积还很少,尚有很多有待解决的问题,与我国人口数量相比,与战时掩护的要求还相距很远。在已呈现的世界战略新动向中,中国不能坐视,应有所作为。

因此,适时地召开人防业务工作会议是十分必要的,将为人民防空的建设提供筹划发展的良好机会,也能让更多的人,特别是人防负责干部,对我国的人防业务现状,有一个清晰的认识,以有助于推动人防工作的广泛开展。

1977年4月,叶剑英担任全国人防领导小组组长。此时已经排除了“四人帮”的干扰,广大干部和群众搞人防建设的积极性空前高涨,是把人防工作推上一个新台阶的好时机。

叶剑英指出:我国的人防工作,按照毛主席指示,经过几年的努力,取得了很大成绩,为反空袭和坚持城市作战打下了一定基础,但在落实过程中,遇到了不少阻力。毛主席关于“深挖洞,广积粮,不称霸”的指示发表后,对这项工作有很大的推动力,可是又遇到"四人帮"的疯狂破坏,尽管过去开过两次会,由于他们的阻挠连个文件也发不下去,致使有些认识和工作中的一些方针、政策至今未得到解决。为改变上述状况,加快人防工作建设,准备打仗,似有必要开个会。军委常委均表示同意召开全国人防会议。

1977年8月,杨勇调任副总参谋长主持日常工作后,兼任全国人防领导小组副组长。他身兼数职,工作非常繁忙。王尚荣分工协助杨勇主管作战系统的工作,搞好人防建设,王尚荣认为这是自己份内的工作。

为开好第三次全国人防会议,王尚荣直接组织领导了会议筹备人员进行认真的准备。1978年1月,王尚荣签发总参谋部向邓小平的报告:建议中央办公厅、国家计委、国家建委、公安部和军委办公厅,协助搜集毛主席、周总理、叶副主席以及中央其他领导同志关于人防工作的指示,印发参加会议的人员学习,指导人防工作的进行。邓小平批示中央办公厅给予办理。

3月15日,杨勇、王尚荣和国务院、总参有关部门的领导人,听取了全国人防办公室关于人防工作和人防会议筹备情况的汇报。

杨勇、王尚荣考虑,虽然自1977年5月中央批准召开全国人防会议之后,各有关方面已经积极进行了准备工作,分别到华北、西北和东北地区,对人防和城防工作进行了调查研究,汇编了毛主席等中央领导人关于人防、城防工作的指示,草拟了必要的文件。然而,鉴于这次会议是粉碎“四人帮”后,第一次召开的具体研究落实中央关于“加强战备,准备打仗”的指示,贯彻毛主席、周总理等中央领导关于加强人防和城防的一系列指示,解决人防、城防建设的方针、政策问题的重要会议,必须进一步加强各项准备工作。故而建议先召开一次预备会议,把为会议准备的各种文件和人防、城防建设中所需要解决的问题,提请全国人防领导小组审定之后,再召开正式会议。

4月22日至5月20日,人防预备会议首先召开,各军区作战部长、省市自治区人防办公室主任、计委主任,国家机关和军委三总部有关部门的负责人参加,并组成会议领导小组,对会议中的大事进行审定。

为把人防建设中的问题,全面摸清,切实研究解决。对于要讨论的问题,诸如人防的机构体制、工程建设规划、重点城市分类、平战结合、警报通信、工程维护等,王尚荣都要亲自参加研究,听取意见,统一认识,予以妥善解决或提出有效措施。

第三次全国人防会议,李先念是会议领导小组组长,叶剑英、杨勇、王尚荣为副组长,李先念同志对会议中有关事项,所要处理的问题,都要召集有关人员逐一研究,对几个主要报告,反复进行修改,尤其是对人防建设“16字方针”,阐述平战结合问题,修改次数最多。有一次,工作人员在夜里12点把报告呈报李先念,李先念连夜对报告作了审定。

10月13日,第三次人防工程组长李先念委派副组长王尚荣代表全国人防领导小组,向中央政治局汇报人防会议的筹备情况。

王尚荣首先汇报了我国人防工作的基本情况。他针对当时的国防形势,中国面临的威胁和战略重点的变化,以及人防工作存在的问题,提出了今后人防建设的方针任务。王尚荣提出:为加强今后人防战备建设,根据中央关于加强战备和历年来对人防工作的指示,贯彻毛主席“深挖洞,广积粮,不称霸”的精神,人防战备建设,必须按照‘全面规划,突出重点,平战结合,质量第一的方针”

王尚荣接着还谈到,要把有限的人力、财力、物力优先保证“三北”地区,今后修建的工事,要能平战两用,不仅战时可以防空,而且平时也能为生产、生活服务。工程建设一定要保证质量,经得起时间和战争的考验,原则上不再修建平时无法使用的工事。

对于今后人防建设的任务,王尚荣认为:在一个相当时期内,仍然是重点抓好人防工程建设。以政治、军事、经济上具有重大战略意义的城市为重点,在各战区的统一部署下,继续新建一批平战结合、打防结合的人防工事。遵照周总理生前的指示,考虑到国民经济的可能,按城市区人口计算,平均每人达到一定面积的掩护工事,在部署上,根据各重点城镇所处地理位置的不同情况,提出不同的要求,拟制工程建设规划,报中央批准实施,对于中央确定的全国人防工作重点城市,还要突出重点,区别对待。根据这些城市所处的政治、经济、军事的地位,分为几种类型:所处位置重要的先建设,次要的续建设,以一类城市为重点。在各项人防建设中,以工程建设为重点,工程建设中又应以平战结合的人员掩蔽工事为重点,建设的步骤和力量的分配,区分轻重缓急,优先重点,兼顾一般,把有限的人、财、物用到最需要的地方。

对于尚待解决的问题,王尚荣讲了以下几点:

一、关于全国人防办事机构的编制体制问题。大军区以上的办事机构设在军队,省以下的设在地方,上下不对口,机构不统一,不少地区人员未定编,归属不明确,工作影响很大。王尚荣提出了列入行政编制解决员额的方案。

二、关于施工力量和经费、材料保障问题。施工力量,1974年在旅大召开人防座谈会议商定,并经中央领导同意,人防施工采取发动群众与组织专业队相结合的办法,动员职工人员按本单位人数的百分之一、二、三(后改为一、二)安排。但是这种办法与贯彻“工业三十条”、加强工业管理有矛盾。建议:今后施工力量的解决,在仍坚持“两结合”的原则下,单位工程单位干,公共工程大家干。除动员部分城镇职工参加施工外,可组建必要的人防建筑队伍,担负重点工程的施工。这样,避免与“工业三十条”的矛盾,施工力量有了保障,而且有利于提高工效,降低成本,保证工程质量。人防经费,仍按国务院、中央军委规定的四个渠道(国家投资、地方自筹、集体所有制单位自筹和结合基本建设投资)执行。所需材料,国家投资的国家解决,地方投资的由地方解决。需要的机械、车辆、设备,由省、市、自治区统一申请,统筹安排。

三、关于人防与城防建设的关系和分工问题。1974年旅大座谈会曾经议过,由于“四人帮”的干扰,一直未能落实。王尚荣提出,城市防卫问题,包括战备计划、战时编制、战场建设和物资储备,以及战时组织指挥等内容,它和人防战备工作是一个整体,应在省市领导下,统一规划,由有关部门分别组织实施。凡市区范围内能与人防结合的战备工作,由人防部门组织实施,市区不能结合的和城外的城防工程等战备建设,由军事部门组织实施。

鉴于人防战备工作涉及的面广,问题复杂,任何一项建设都需要国务院有关部门拿出办法来。因此在召开人防会议前,李先念要求王尚荣主持召开了一次由国务院和总参谋部有关单位的领导人参加的预备会议,就人防建设的方针、政策、原则等问题,进行了认真的讨论,统一认识,制订出了办法。

中央根据王尚荣汇报的人防会议筹备情况,确定于1978年10月21日至11月4日,在北京京西宾馆召开第三次全国人民防空会议,各大军区、省市自治区、省军区、国务院有关部委、军委各总部有关部、军兵种和院校的领导人,以及人防工作先进城镇、先进单位等代表近700人参加了会议。

会议期间,叶剑英、李先念在会议上作了重要报告。会上,表彰奖励了经全国人防领导小组批准的30个人防建设先进城镇、206个先进单位和352个先进个人,会议还组织参观了株洲、长沙、湘潭和北京市的人防工程。通过这次会议,与会者学到经验,找到了差距,增强了做好人防战备工作的信心。

第三次全国人民防空会议,统一了思想,全面总结了人防工作,确定了人防战备建设的方针、政策和原则,交流了经验,表彰了先进。会议通过了《全国人防重点城镇的调整和分类》、《关于各级人防领导小组和办事机构的任务及体制编制的规定》、《关于各级人防办公室和有关部门军队干部编配的规定》、《全国人防工程建设规划纲要(草案)》、《关于人防工程建设中贯彻平战结合方针暂行规定》、《关于人防工程经费的解决办法》、《关于人防施工人员劳动保护和奖励的规定》等6个文件,并建议由国务院、中央军委分别下达各地,贯彻执行。

人防工和从起步到实施,经历了几个不同的阶段,其中有同“四人帮”斗争最激烈时期。有的同志回忆说,“四人帮”诬蔑人防建设“大洋全”,并进行了一系列阻挠干扰,使人防工作由高潮走向低谷。后在党和国家领导人的坚强领导下,制定了一系列的政策和技术规定,扭转了人防建设中的“低”、“窄”、“差”,使人防工作形成了第二次高潮。这样才真正把人防工作纳人了战备工作的整体,制定了平战结合的建设方针,使人防成为人民战争、战场建设和城市防卫的重要组成部份。特别是第三次人民防空工作会议上制定的“16字方针”至今还在执行,仍然是人防建设的基本依据,使人防工作的面貌为之一新。

在这次会议上,叶剑英代表中央和军委做了重要讲话,他阐明了人防工作的意义:“我们的祖先创造出万里长城这样的世界奇迹,是值得我们自豪的”“今天,我们为了抵御敌人的侵略,正在万众一心建造一道新的‘长城。”这已成为举国上下的共同心声和行动。□