香港后过渡期的中英外交角逐

周 南 宗道一

英国错误估计了中国的形势

香港、澳门问题都谈完了。1990年，《基本法》(即《中华人民共和国香港特别行政区基本法》)起草工作结束了。也颁布了。香港后过渡期也就开始了。在开始的一个阶段，中英合作应该说基本还是好的，虽然也有摩擦的时候。但从20世纪90年代初，特别是1992年开始，中英关系发生特别明显的变化。英国在香港问题上从以合作为主变成以对抗为主。其实这个问题不是彭定康个人的原因，而是英国政府政策变化的问题。彭定康只是这个变化的一部分。

彭定康对香港的态度转变，从根本上讲是英国政策改变的问题，英国错误估计了中国的形势。这无非是两个事件。一个是苏联解体和东欧剧变，一个是发生了“天安门事件”。这两个事件一发生。英国统治阶级认为好机会来了，有机可乘了；认为中国也要步苏联的后尘，步东欧的后尘，要垮台。我看了英国议会下议院外交委员会的一个内部文件，公开地讲，说以邓小平为首的中国现行政府能否维持到1997年。是很成问题的。因此。英国的对华政策(包括对香港的政策)应有高度“灵活性”。这个高度“灵活性”是外交语言。说白了就是要改变原来的协议。报告还建议英国政府加强同台湾和西藏分裂势力的联系。实际上是企图鼓励台湾和西藏从祖国分裂出去。他们认为，英国同中国达成的香港问题协议。英国吃亏了。现在机会来了，可以利用国际和中国国内形势的变化，“反攻倒算”，为英国翻香港谈判的案了。

英国的舆论、议会也鼓噪说，在中英《联合声明》的问题上，我们“上当了”。英国外交部的官员、英国代表团的成员太软了，“过高地估计了中国的力量，过低地估计了中国的容忍限度”。“犯有遇事从中国角度看问题的过分倾向”，对中国采取了“绥靖政策”，“出卖了香港”。有的鼓噪应对中国“采取更强硬的态度”，要“同中国人对着干”。还有的直截了当地主张修改甚至废除中英《联合声明》。有的港英高官又重新提出反对中国在港驻军，觉得港督卫奕信太软弱了。

柯利达的《是合作，还是对抗?——中英香港问题谈判的艰难历程和反思》里写道：“1984年的协议尽管如此成功，尽管是以那么巧妙的方法达成的，但在英方好多人心中留下的却是一种不安和负疚感。一方面他们承认。达成协议的理由无可挑剔，但是不合逻辑的是。他们总是不断提出这样的问题，难道不能找到其他某种解决方法吗?”“1989年6月，在群情激昂的气氛中，新闻传媒全然把《联合声明》和中英合作的必要性置于脑后，一味沉浸在一种主观臆想中(如果我们当时强硬些)，事情原本会朝着与现实完全不同的方向发展。于是‘出卖600万香港人、‘投降、‘姑息绥靖等论调一时甚嚣尘上。这时，以建设性的方式同北京打交道就受到了怀疑。”“具体说，这些专家是指英国外交部的中国通。他们被指责为‘迷信中国或日‘害怕中国。北京提什么要求，他们就自动缴械投降。他们甚至能预测中国将会提出什么要求。人们常用‘事情还未发生，他们就战战兢兢去形容这些专家。据说，这些中国通认为，只有中英关系才是正事。香港问题夹在中间碍手碍脚。”

英国的报纸也攻击他们的外交官：你们外交部这些人在阿根廷的时候就主张妥协，在香港问题上听了你们的话，结果上了当，跟中国签了协议。

英国议会下议院外交委员会发表了一份关于香港问题的报告。提出要将香港的政治体制从“行政主导”改为“立法主导”，取消“循序渐进”的原则，要求1995年的立法局全部由直接选举产生。按照他们的估计。在当时的气氛和形势下，所谓“民主派”能够控制立法会的大多数，这就意味着英国在1997年以后，仍然可以控制香港立法局，左右香港的政局。接着，港英政府的英籍常务司屈珩发表谈话，公开提出要修改《基本法》，还重弹解放军不宜在香港驻军的论调。

撒切尔夫人还在马来西亚首都吉隆坡召开了英联邦首脑会议，号召英联邦各国干预香港事务。

后来，小平同志讲：“除了外事和国防的权力归中央掌管之外，还要加上一条，就是不能容许香港变成颠覆中央人民政府和社会主义制度的基地。”根据这一条，我们在起草《基本法》的时候加上了第23条。第23条的内容是什么?它是说“香港特别行政区自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府的行为，禁止外同的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治性活动，禁止香港特别行政区政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”。这本来是任何主权国家的宪法中都必须有的内容，何况港英统治时期也有不少类似的法令。

还在彭定康来港之前。英国保守党政府就已开始逐步改变对华政策，陆续单方面提出了所谓“两局共识”、“居英权计划”、“香港人权法案条例”和“新机场建设”等方案，为香港的平稳过渡设置障碍。派遣彭定康来港搞对抗，只是这一连串行动登峰造极的发展罢了。

倒行逆施彭定康

1992年，梅杰首相派了彭定康接替卫奕信当末代港督。彭定康是个资历不深的政客，原来的保守党主席，因为人缘不好，大选中在本选区落选。彭定康和梅杰首相私人关系很好，曾经为梅杰助选立功，所以梅杰任命他为薪金超过英国首相的香港总督作为补偿，同时也想利用他对华搞一搞“强硬政策”。

彭定康来香港之前就在记者招待会上声称，他除了要维护香港的稳定和繁荣之外，还要为香港的“自由”和“民主”而奋斗。原来双方的共识是，为香港的“繁荣与稳定”而奋斗。

10月，彭定康不和我们商量，就搞了一个以“加速民主进程”为招牌的“政改方案”，实行“三违反”：违反中英《联合声明》的精神，违反《基本法》的原则，违反两国政府通过交换信件达成的谅解和协议。

中国政府是主张在香港回归祖国之后改变过去由港督独裁专政的不合理状况的，本来中英双方有一个谅解，就是要按照香港的实际情况和“循序渐进”的原则逐步发展民主政治，并在《基本法》中作了规定。立法局议员原来都是英国委任的，回归之后可以逐步加一些直选的议员，但不能忽然全都变成直选的议员，那就乱了。特区第一届立法会共60名议员，分区直选产生20人，由功能团体选举产生30人，由选举委员会选举产生10人。后两方面的议员将通过间接选举产生：即功能团体的议员按英方建议的办法。由功能团体中的法团投票产生；选举委员会由工商金融界、专业界、劳工社会界、宗教界和政界五方面代表组成。

彭定康一来，推翻了原有协议。将原来协议中功能团体法团投票的间接选举方案改为由不同行业中的所有从业人员投票的选举方案，搞变相的直选了，把功能组别的间接选举也变成按界别的直选了，把功能团体不足10万的选民人数，一下子扩充到270万人。同时，又把选举委员会由五部分人组成的方案，改为由直选产生的区议员组成的方案。他这个方案完全抛弃了“循序渐进”的原则，一下子要把1/3的直选变成全部的变相

的直选。而且在选区的划分上，在选举的方式上都给英国培养的一批反华的人很大的便利。照此办理，那1997年后必然是没有英国人的英国统治。继续保留英国对香港政治的影响和操纵。同时，一旦条件成熟的时候，可以把香港搞成一个独立的、半独立的“政治实体”，搞成第二个新加坡。梅杰首相还发表了公开洲：活支持彭定康。

这时，小平同志敏锐地指出：“这仍然是个涉及国家主权的问题。”他说：“英国人最近要从政治人手，搞‘政治民主化来保持英国在香港的影响，九七后英国仍然要管理香港。”“这种讹诈的方式和主张，是吓不倒中国人的。中国人在主权问题上不会放过一分一毫，更不用说一寸。”

新加坡的李光耀当时在香港大学演讲，彭定康坐在他身边。李光耀对彭定康不客气，他说你这个方案和中英协议不符合。我们当时看电视。彭定康的脸一下就红了，后来找两句下台的话。彭定康说，现在不要言之过早，等1997年香港问题解决了，我回伦敦的途中在新加坡停一停，到时候跟你说谁行得通谁行不通。

后来，参加过中英谈判的英方三位当事人，都在英国议会下议院外交委员会的听证会上批评了英方的错误做法。柯利达指出，香港立法局通过彭定康方案，等于是“为自己签下了死亡证明，而不会给香港带来民主”。柯利达一提到彭定康方案就皱起眉头，说：“最令我疑惑的是。一方面听到内阁大臣高度评价1984年的《联合声明》，另一方面又对彭定康在香港的独断专行喝彩……这是自相矛盾。我们是通过与中国政府的合作，才达成这份《联合声明》的。我相信若当日英国政府实行今天这种独断专行的作风，中英双方根本无法达成这份协议!”唐纳大使和伊文思大使也都指出。英国在香港问题上单方面采取的任何行动，都是不符合《联合声明》的，如英方一意孤行，中方肯定不会接受。英国前外交大臣杰弗里·豪还进一步指出：“把香港当做改变中国的桥头堡是非常不明智的，那样做会导致香港的毁灭。”

彭定康到香港的时间是1992年7月。9月，在他抛出“三违反”的“政改方案”之前，我在新华分社请他吃饭。彭定康带着夫人和两个孩子赴宴。我就主动问他：“你10月6日要提出的施政方案中关于政改问题准备怎么说?这个问题是需要中英双方商量好才能定案的。”彭定康摸摸下巴朝着天花板说：“没想好。”10月6日要作的报告，到9月19日还没有想好，明摆着，彭定康是不愿意同我们商量的。

英国议会上议院的一位年近90岁的资深议员萧克罗斯公爵专程来香港见我。表示很不同意彭定康的做法。后来，他公开表示：“英国用了400年时间才建立了议会民主制度。而且至今还保存了一个并非普选产生的上议院。相比之下，香港的‘民主进程已经是超速度的了。如果还要再加快，那对香港的未来一点好处也没有了。”

小平同志在会见一位香港知名工商业人士时，针对彭定康方案指出：“《基本法》我们已让得够多了，直选席位已经是1/3，越让问题越复杂，会引起动乱。”实际上，按照《基本法》的规定，到了第三届立法会，直选席位又增加到30席。即占有1/2。不少公正的外国观察家指出：香港居民在回归之后第一次享有充分的民主和自由权利。他们享受的权利远远超过了英国统治的一个半世纪中的任何时期。但彭定康根本听不进去，他就是要在英国政府支持下一意孤行，要干到底。

中方确定了“以我为主，两手准备”的方针

又是在关键的时刻，小平同志讲话了。小平同志说，香港的情况我很清楚，“香港问题就是一句话，对英国人一点也软不得”。这是第一次。第二次就讲，“对他们背信弃义的做法，必须坚决顶住，决不能让步。要质问他们。中英协议还算不算数?如果他们一意孤行，我们就要另起炉灶”。

后来，经过17轮谈判，英国没有诚意，彭定康单方面宣布破裂了，照旧推行他的那一套，扬言按照他的方案。在1995年组成的最后一届立法会，一定能够过渡到1997年以后，因为中国方面“慑于国际压力”，只好吞下苦果，默认既成的事实，不敢“另起炉灶”。彭定康还到美国到处游说，动员他们共同向中国施加压力，大打所谓“国际牌”。美国官方也积极插手香港事务，多次发表支持彭定康和干预香港事务的声明，向中方施加压力。这样，逼得我们不得不“另起炉灶”，比如说提前成立了特区筹委会预备委员会，成立了临时立法会。

小平同志还讲了更重要的话：“我在1982年见撒切尔夫人讲话中提到，必要时在另外的时间，采取另外的方式收回香港的讲话，今天仍然有效。”小平同志还加了一句，“另外的方式，就不是和平的方式了”。他又说：“要做好各方面的准备工作，包括军事方面的准备工作。”他还指出：“在香港问题上，我们已经让得够多了，不能够再让了。愈让愈复杂，要引起动乱。”这个话是什么时候讲的，是1992年下半年。1992年初，小平同志视察南方，发表谈话。南方谈话的主要内容是在改革开放、经济建设问题上要大力反对“左”的错误。

事隔半年之后，在维护国家主权和领土完整这个问题上。他又强调了“一点也软不得”，实际上是提醒人们应该按照实事求是的精神，在这个问题上防止右的倾向。小平同志说，我们有些同志不要对英国太老实了，太天真了。他说，你们要做好出现各种可能的准备。中央根据小平同志的指示，确定了“以我为主，两手准备”的方针。

解决香港问题的基本政策，就是小平同志同撒切尔夫人在1982年9月的那次谈话。1993年6月11日，小平同志审阅编辑组报送的根据那次谈话整理的《我们对香港问题的基本立场》一稿时指出：这篇文章要加一个长一点的、详细一点的注释。注释要把中英关于香港问题谈判的过程、谈判的主要点都反映出来。写啰嗦一点不要紧，找个合适的时机发表，配合当前的斗争。要让大家知道，是英方不守信用，我们是守信用的。同年9月24日，《人民日报》首次公开发表邓小平1982年9月24日会见英国首相撒切尔夫人时的谈话，题为《我们对香港问题的基本立场》，后面附上了那篇长长的注释。读了当天《人民日报》的人，一看就明白：这说明中国方面要对英国采取强硬方针了。这篇谈话登在《人民日报》头版头条，后来决定把它收入到《邓小平文选》第三卷。

小平同志是身经百战啊，伟大的政治家，政治、经济、军事、外交斗争的经验丰富得很，实在令人佩服。在解决香港问题的整个过程中，每一个阶段的关键时刻都是他老人家作出了关键的指示，坚决果断。他看问题看得很准、很深、很远，而且往往是三言两语就讲清楚。小平同志讲话没有那些官话、长篇大论的空话、套话、排比句，很朴素，但是一下子就能把很复杂的问题的主要矛盾抓出来。

“直通车”和“另起炉灶”

1990年4月，第七届全国人大第三次会议通过的《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，有一个关于香港立法局议员的“直通车”安

排，即港英最后一届立法局的组成如果符合该决定和《基本法》的有关规定，其议员符合一定的条件(拥护《基本法》，愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合《基本法》规定条件)，经香港特别行政区筹委会确认，便可以成为香港特别行政区第一届立法会议员。

在作出这一安排前，中英两国外长交换过七封外交信件。但是，彭定康到香港后，推翻了双方已经达成的协议，单方面推行“政改方案”。此后，中英双方进行了17轮会谈。中国副外长姜恩柱和英国驻华大使麦若彬在北京进行谈判，从1993年4月21日起至11月27日止，想找到一个解决方案，但英方根本没有诚意。英方一边谈，一边把“政改方案”提交立法局审议。后来，英国采用威胁的手段，退出会谈，17轮就流产了，“直通车”就没办法实现了。我们为了避免在香港特别行政区成立初期出现法律真空，确保香港的平稳过渡，不得不“另起炉灶”。后来，彭定康在回忆录里承认，他认为这次谈判根本没有必要，本应该在更早的时候结束，说明彭定康从一开始就蓄意要破坏谈判，根本不想达成协议。中国外交部也发了一份关于这17轮谈判的白皮书，揭露了英方蓄意破坏谈判的真相。

为了保证香港的顺利回归，1993年7月，中国宣布成立香港特别行政区筹备委员会的预备工作委员会(简称预委会)。预委会有政务、经济、法律、文化、社会及保安五个专题小组。重点是政务专题小组。预委会一共有57人，其中港方委员30人，超过半数。钱其琛担任主任委员，我和安子介、霍英东以及其他几位内地有关人士担任副主任委员。最重要的问题是按照《基本法》规定的原则和过去双方达成的协议，提出如何设立香港特别行政区的行政、立法和司法等机构的建议。

根据《基本法》的规定和全国人大的决议，香港特别行政区筹备委员会应该在1996年初设立，但是因为英国人来了这么一手，我们应该提前作准备。当时讨论起用什么名称好，已经用了筹备委员会了，总不能用筹备委员会的筹备委员会吧!有的同志讲，预委会翻译成英文跟筹备委员会是一个样的。那就不管它了，中文为主了，就来个筹备委员会的预备委员会。这样争取了两年多的时间，争取了主动。

开始，32位人大代表向全国人大提出了草案，授权香港特别行政区筹备委员会组建第一届立法会。提出草案后还等了一段时间，没有立即付诸表决，直到香港立法局在港英政府的“保驾”下，正式通过了彭定康方案，双方就决裂了。8月，全国人大常委会通过决议，授权筹备委员会负责组建香港特别行政区第一届立法会。

关于是否需要成立香港特别行政区筹备委员会的预委会以及临时立法会等问题，也曾有过争论。反对者认为，《基本法》中没有明确规定，法理根据不足。我们认为1990年4月全国人大《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》中“全国人民代表大会设立香港特别行政区筹备委员会负责成立香港特别行政区的有关事宜”的条款，已经提供了充分的法理根据。“有关事宜”已经涵盖了包括设置预委会等具体事宜，而成立临时立法会更是势在必行。全国人大通过了决议之后，各方面反应都很好，无论公开的还是私下的，连过去亲英的人都说：“你们做得对。这个决定作得很及时，消除了幻想，起了安定人心的作用。人们知道了将来会怎么样，知道了届时‘另起炉灶已经是不可挽回的了，再不讲就要造成混乱。”

港英政府一开始就对预委会采取了歧视和不合作的态度，下令其所属官员均不得与预委会进行任何联系或提供任何材料。他们还不断发表声明，提出所谓“抗议”和表示“遗憾”。我们一概不予理睬。反正就是坚决按照既定方针办。

成立临时立法会

1996年3月，香港特别行政区筹备委员会第二次全体会议根据全国人大的有关规定，作出成立临时立法会的决定，并且在12月21日选举产生了由60人组成的香港特别行政区临时立法会。

筹备委员会在预委会工作的基础上所通过的《关于设立香港特别行政区临时立法会的决定》，规定了临时立法会的职责包括：(1)根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律，主要是那些为香港特别行政区的建立和正常运作所必不可少的有关法律，并根据需要修改、废除法律；(2)同意中级法院法官和高级法院首席法官的任命；(3)根据政府的提案，审核、通过财政预算；(4)批准税收和公共开支；(5)听取行政长官的施政报告并进行辩论；(6)临时立法会主席参与全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区《基本法》委员会的六名香港委员的提名；(7)其他在第一届立法会产生前必须由l临时立法会处理的事项。

由于港英政府反对I临时立法会，拒绝为临时立法会的工作提供方便，因此，1997年香港回归以前，临时立法会不在香港而是在深圳工作。在1997年6月30日以前，筹备委员会还组成了有广泛代表性的全部由港人组成的推选委员会，随后又依法由推选委员会选出了董建华出任第一届香港特别行政区行政长官。终审法庭也成立了。至此，实现顺利回归的一切准备工作已全部完成。

我对来采访的美国《时代》杂志的记者说：“成立临时立法会是被逼出来的。对于英国单方面按照其‘三违反的方案，被一些公正舆论指为‘量体裁衣搞出来的立法局，我们当然不能接受。是英国拆毁了‘直通车。我们面临的问题是如何在1997年特区刚成立时填补‘立法真空。预委会成员们，包括香港委员们想了许多方法，如由全国人大常委会代行立法职责。或由行政长官发布行政命令代替立法，但大家认为都不妥当。后来普遍认为，成立一个临时立法会是唯一可行的办法。”

政治方面如此，法律方面也有问题。原来在中英《联合声明》中，有一章专门规定了香港人将享有的自由民主权利，很充分，很具体，都有了保证。而且英国代表也讲，没必要再制定新的什么人权法了。但到了1992年，英国方面忽然又提出要搞一个《香港人权法案条例》，它的最关键的一条是什么呢?最关键的一条叫“凌驾条款”。就是香港过去和未来的法律如果和此人权法有矛盾，都要以此法为标准，也就是凌驾于《基本法》之上。《基本法》要根据它来修改，其他也一样。于是乎，港英政府就要大幅度地单方面来修改法律。原来讲法律基本不变，这一条它也抛于九霄云外。

我们预委会审查来审查去，原来最主要几个核心问题，就是一个公安条例，一个社团条例。原来香港的公安条例规定群众要上街必须事先提出申请，港英政府同意后才能够进行。甚至还有什么30人以上的集会不能进行等规定。社团条例也规定香港的所有社团不能同外国的社团发生直接的联系，特别是不能收受人家的捐款尤其是政治性的捐款。结果，彭定康把这些都删去了。他要撤走了，他就要削弱你未来政府的权力，早也不删，晚也不删。偏偏这个时候删去这些。要是1997年英国人不撤出香港。他决不会删除这些。我们经过研究。后来全国人大

也批准了，彭定康删掉的一概不算数。

港英政府还突然宣布，要给予22.5万名港人以完全的英国公民的地位，游说美国和其他西方盟国采取类似的措施。想改变香港的中国公民的国籍地位。

1993年，在香港大屿山天坛大佛开光典礼活动中，彭定康又以他惯用的轻浮、刻薄的口吻，向在场记者攻击中国政府，并为他所推行的“三违反”的“政改方案”进行诡辩。当彭定康见到我时，伸出手来以示“友好”，我以佛家的双手合十来代替握手。当记者要求对彭定康的讲话作出评论时，我即用佛家语言答道：“谁搞‘三违反定会苦海无边，罪过罪过；谁搞‘三符合，自是‘功德无量，善哉善哉。”

“风口浪尖”上过日子

1994年，彭定康为了收买人心，提出了一个超过港英政府支付能力的大幅度提高社会福利开支的计划，遭到香港工商界的反对。他们认为这不但违反了《基本法》中关于“实行低税制”，财政预算“应以量入为出为原则，力求收支平衡，并与本地生产总值的增长率相适应”的规定，而且还为以后香港的经济发展带来损害。他们指出：当中国政府决心维持香港的资本主义制度的时候，彭定康却忽然想在香港推行欧洲式的社会主义，这是个绝大讽刺。

11月，我参加了香港管理专业协会的晚餐会。我用英语发表了《保持香港经济体制的重要性》的演讲。我除了指出彭定康的这套方案违背了《基本法》的有关规定之外，还讲道：“有人正假借‘免费午餐的幌子来大幅度提高福利和福利承诺。付账的不是即将撤离的港英政府，而是香港的纳税人。所有的‘受益人会发现，钱只是从一个口袋移进另一个口袋，而一个政府官僚机构在充当中介人的时候。又将使资金无谓地流失。”“威尼斯商人安东尼奥出于善良的目的使借贷超出了自己的偿付能力。按照合同的规定，他要么偿还高利贷，要么让贪得无厌的放贷人从胸部割一磅肉。迫使未来特区政府不能不量入为出而要付出的代价将是：预算赤字、大幅加税、金融市场流量减少，致使外国投资者失去信心。这就如同香港心脏旁的一磅肉，割去它会对香港金融市场造成致命的伤害。如果发生这种情况。恐怕不会再出现一位波齐娅来拯救安东尼奥。”后来因为有很多人反对，彭定康不得不放弃他这套计划。

在这个期间，一些西方舆论还散布一些关于香港未来悲观的论调，说什么1997年“大限一到”，香港就将毁灭。有个英国记者写了一本书叫《香港的终结》。其实，这个终结，不是香港的终结，只是英国统治的终结。事实上，在香港回归前夕，在香港附和这种悲观论调的人也逐渐减少了。

有人把香港回归的历程形容为“一波三折”，也有人说，你在香港这几年的工作，是在“风口浪尖”上过日子。此话不假。那些年，香港反华报刊攻击和辱骂我们的文章几乎天天都有。有的想以此来软化我的态度，有的甚至想以此影响国内“舆情”。把我“排挤”走。除了来自外部的压力。还有来自国内的，有人指责前方“左”或是右了。我们是任凭风浪起。下定决心硬着头皮，顶住各种压力，坚决按照小平同志的指示和中央的政策方针办事。不是说实践是检验真理的唯一标准嘛。那就让实践来考验吧。

那些年，香港的事任务重，头绪多，一个人精力有限，管不了那么多，我只抓一些涉及方针政策的大问题，其他的事，尽量让大家分工去干。好在我们在香港的领导班子成员都有一种强烈的使命感和责任感。能够团结一致，不畏艰险，为保证香港的顺利回归而共同奋斗。

(整理者单位：浙江财经学院中国外交人物所。参加编写的还有：金筱、傅铮铮、吴惠娟、彭娌娌、陆婵、黄聪聪。)