税收法治化重于增减之争

叶　檀

在经济紧缩周期，也是政府压缩行政开支的良机。一个众所周知的数据是，政府行政开支20年增长了87倍

中国税收政策处于漩涡之中，与积极财政政策、扩大内需拉动投资相配套，税收应该减，但站在收支平衡的立场上，财政部明确反对继续减税。

税收，减还是不减？

在厘清这个问题之前，我们有必要看看到目前为止，中国税负是轻还是重。我国税收连年超过GDP的增速大幅增长，加上隐形行政收费等负担，我国整体税负多数国家之后。美国《福布斯》杂志2007年曾发布“全球税负痛苦指数”，指数显示，中国税负仅次于法国、比利时，名列世界第三。正因为如此，随着税收大幅增加，社会各界的减税呼声不绝于耳。

当然，随着经济景气下滑、政府支出增加，我国税收收入有下滑趋势。在多项减免税措施和经济下滑共同作用下，12月份全国总税收收入和去年同期相比大幅下降16%。不过，即便如此，据财政部部长谢旭人在全国财政会议上介绍，2008年财政收入总体增长较快，预计2008年全国财政收入将突破6万亿元，增长19％左右。

2009年，我国税收收入可能继续下降。财政部表示，2009年将延续各项税收减免政策，同时今年1月1日将有增值税、出口退税、营业税等多项新的减税政策实施。财政部对这些减免税费的措施和23种税收的税基、征税对象及税率进行逐一核算后，得出了5000亿元的减收数据。

不过，我们应该看到，税收收入下降，企业与投资者的赢利也在下降，这就意味着，税收占比并没有下降。以股市印花税为例，从2007年的2000多亿元下降到900多亿元，与此同时，股市总市值下降了70%以上，远远超过印花税的下降幅度，投资者的痛苦远超过财政部门印花税下降的痛苦。换句话说，民众的税收负担没有减轻多少，甚至如燃油税推出之际，养路费改头换面以道路管理费的名义暗度陈仓。

并且，谢旭人直言，今天是结构性减税，即整体盘子不变，税收品种有增有减。因此，不能说我国的税负整体减轻，只能说税收的结构有所改良。

积聚各方力量共渡时艰之际，也是中国经济结构改革的良机，与其在税负高低、税收减免方面争得面红耳赤，不如追究我国如此巨额的税收是如何花费的，公共财政的使用效率与公平性如何，这才是中国税收法治化的前提。否则，双方公说公理、婆说婆理，税收法治原则实现无日，税收是增是减也无法达成共识。

首先应该建立严格的公共财政体系，建立科学的预决算机制。我国的公共财政覆盖范围极广，该管的不该管的，都在政府管理的范围之内，这就使得公共财政使用效率低下，政府收入捉襟见肘。

比如，一些地方政府为了拉动经济，常常出台针对某些行业、某些企业的税收优惠措施，或者实行各种补贴，大笔一挥，动辄给企业几十万上百万的补贴，效率考核则付之阙如。我们有必要追究，这些政策对企业究竟起到了怎么样的帮扶作用，对于建立公平的市场经济是否有效，是否因此形成逆淘汰，造就了残缺的竞争环境？这些根本问题不解决，政府支出将处于盲目和无效的状态，加之人大还没有形成有效的公共财政的监督机制，导致低效甚至无效使用公共财政的现象大面积泛滥。

事实上，从税收法治原则而论，即便是出于良好的动机，税收的使用也必须经过可行性论证与人大的监督。最近几年，我国政府为补上民生保障的不足，政府开支将大规模增加，支出的科学论证与效率考核迫在眉睫。

在经济紧缩周期，也是政府压缩行政开支的良机。一个众所周知的数据是，政府行政开支20年增长了87倍，其中公款吃喝、公款出国、公车消费等三大项，每年已达9000亿，占国家财政收入近30%，数额之大，世所罕见。鉴于2009年经济预期不佳，中央和地方政府纷纷提出压缩开支、过紧日子，如北京市财政局向市人大财经委提交的2009年预算报告，明确提出大幅压缩会议、接待、购车、工程修缮、出国考察、信息化改造、印刷费等一般性支出；浙江省政府提出省各级党政机关公用经费继续压缩5%，专项经费、会议经费“零增长”，各部门公务用车采购冻结一年，各级领导出国考察经费削减20%。

我们在鼓掌的同时，必须意识到，仅靠政府的自觉压缩而不能内化为制度的硬约束，无法行之久远。事实上，随着政府人员的增加，行政功能的日益强大，以及以上年预算核定每年开支的习惯做法，减少行政开支变得渺不可及。

税收问题的核心是法治与公共财政体制。至于具体某个税目减还是不减，并不是一个太大的难题，只要政府公开信息，实行人大与社会双重监督，由审计与法律进行问责，那么，各方对于税收增减较容易达成一个共识。可怕的是，在一片混沌的争吵声中，税收症结被轻轻放过，而代之以临时性的压缩或者增加举措，这样一来，无论增还是减，都丧失了足够的法理与民意支持。