变“依法行政”为“法治行政”

徐　静

摘要 “依法行政”是现阶段理论与实践中较多使用的一个词语,但是笔者认为,它并不能准确地“表达行政管理领域的法治状态”这一含义,而应该用“法治行政”这一概念来代替它。

关键词 依法行政 法治 行政

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-382-01

“依法治国,建设社会主义法治国家”这一目标提出后,随着法治化的不断加强,“依法行政”这一概念越来越多地被应用于行政执法领域和行政诉讼领域,法治行政”更多地出现在学者的理论文章中,哪一个能更准确地诠释“行政管理领域的法治”的涵义?笔者认为,是后者。下面就进行具体的论述。

一、依法行政的局限性

所谓依法行政是指从行政权的形式到行政权的监督等都要依照法律的规定进行,而不能偏离法律的轨道。

笔者认为,“依法行政”的涵义已经出现局限,不适应新的要求,在实践中出现很多矛盾:

第一,依法行政要求在行政领域做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是正确的,有必要的。但随着社会的进一步发展,出现了各种问题与矛盾。

法是由不同形式的法律文件组成的,各法律文件有着不同的制定主体,有些法律文件效力层次不明确,这就使得行政机关在诸多的法律文件中无所适从,造成了行政机关如何依法行政的矛盾;

一些行政机关,特别是一些地方行政机关,受某种利益的驱使,在明知低效力层级的规范与高效力层级的规范发生冲突的情况下,仍适用低效力层级的规范;一些有规章制定权的部门和行政机关,为了自身的利益不惜制定与高效力层级的规范性抵触的规范,甚至有的行政机关为了自身的利益故意曲解有些法律的内容,从而破坏了法制的统一性。

第二,依法行政仅要求“依法”,并不要求区分良法与恶法。虽然法是按照掌握国家政权的统治阶级的意志和利益的要求制定的。但一方面法反映了立法者的意图和目的以及对法的理解,另一方面社会总是在不断前进的,新情况新问题总是不断出现,法总是具有一定的滞后性,这就使法有了良法与恶法的区分,适用良法有利于实现公共行政的目的和要求,促进社会的进步和发展,实现统治阶级的意志和利益;适用恶法则正好相反。显然,良法的适用和恶法的被摒弃是法治化的必然要求,而依法行政在这方面显然与社会发展的法治化要求相去甚远。

第三,“依法行政”往往容易把人带入“行政机关用法律的手段进行行政管理”的误区。从而使有些行政机关把“依法行政”变成手电筒,照别人不照自己,认为“法”是用来管理行政相对人的而不是约束自己的。

由此可以说,我们需要在“依法行政”的基础上向前迈进,提出更高的目标和价值追求—法治行政。

二、法治行政的优越性及其要求

所谓法治行政是指国家行政机关对国家和社会公共事务的决策、组织、管理和调控,以体现公民或统治阶级多数人的共同意志的法律为准则,这是行使行政权的基本原则。具体指的是公民与行政机关的关系及行政管理方式的法治状态。

法治行政离不开依法行政,依法行政是实现法治行政的要求和途径。只有坚持依法行政并逐步实现依法行政,才能逐步实现法治行政。同时法治行政在精神实质和价值追求上则较依法行政具有更高的理念和现代化的内容,对于行政机关及政府和人民的关系也有着更广泛的要求。

第一,坚持依法行政原则,并赋予其新的涵义,使它不断更新,从而适应法治行政的要求,为法治行政建设打下良好的基础。

第二,限制自由裁量权。行政管理针对的是整个复杂多变的社会生活,法律很难对其作出面面俱到的规范,因此立法机关在制定法律时就留给行政机关及其公务员很大的自由裁量权。正确行使和运用自由裁量权可以为社会提供更广泛的服务,滥用自由裁量权则可能严重损害公民的权利、自由及社会的公共利益。因此,在法治行政的条件下,自由裁量不应是一种绝对自由的权利,而必须对之加以限制,使之符合合理性原则。合理性原则既包括实体性要求,如公平、正义、社会公共利益等,也包括程序性要求,如“自己不能做自己的法官”,对公民实施不力的行政行为要事先通知当事人,并听取当事人的意见等。

第三,健全行政监督机制。我国现有的行政监督体系——行政系统内的监察部门,行政系统外的司法审查制度——存在较多的缺陷,需要进一步完善。具体措施有:

1.进一步加强权力机关的监督,特别是权力机关对于行政法规、规章等规范性文件的制定、执行、是否与宪法、法律相抵触的监督。

2.加强行政监察系统的监督,甚至可以将其从行政机关中独立出来,摆脱与行政系统的从属关系,从而使之没有后顾之忧地监督,增加监督的权威和成效。

3.进一步完善司法审查制度,扩大司法审查的范围,可使法院拥有对抽象行政行为和涉及公民政治权利和文化权利的行政行为的监督权。

4.加强舆论监督,行政公开、行政行为通过舆论报道增加透明度,这是法治行政的要求。

5.建立、健全关于行政监督方法的立法,使来自各方面的监督都有法可依,以期收到更好的效果。

6.改革行政管理体制,转变政府职能。行政管理体制改革涉及两个问题:政企分开,即政府不再去干涉企业的人财物产供销等,把企业的权力还给企业,同时,政府行使监督、管理、服务等职能;处理好中央与地方的关系,即既要保障中央的统一指挥和领导,又要充分调动地方的积极性,既要防止过分的中央集权,又要防止地方保护主义。在进行行政体制改革的同时,还要进行政府功能的转变,一方面要求行政机关改革在计划经济体制下对社会事务事无巨细的干预,变指令性管理为指导性管理,变微观控制为宏观调控;另一方面要求政府机关“还权社会”,变计划经济体制下的“大政府,小社会”为市场体制下的“小政府,大社会”,把大量的可为社会和公民群众自治性组织管理的事务转移给社会和群众,充分发挥各社会团体的作用。转变政府职能,减少政府对公民个人和社会的控制,扩大公民的自由和企业、组织的自主权,是法治行政的重要要求。