行政赔偿主体范围划分界限

石　卉

摘要 行政赔偿作为国家赔偿的一种,形式客观上存在着侵权主体、赔偿义务主体、赔偿责任主体相分离的特点。本文指出行政赔偿侵权主体范围具有阶段性的特征,厘清我国现阶段行政侵权主体的范围对我国国家赔偿制度的完善有着现实意义。

关键词 国家责任 行政赔偿 侵权主体

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-329-03

1989年,在我国民主法制建设史上具有里程碑意义的《行政诉讼法》颁布实施,该法不仅赋予了公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服可以上诉的权利,同时该法的第九章对行政赔偿责任的构成要件、赔偿义务主体、赔偿程序、追偿及赔偿费用来源等作了较为全面的规定,暂时缓解了《宪法》第41条公民求偿权只有权利设定没有法律实际保障实现的尴尬局面,1995年开始运行的《国家赔偿法》更是成为我国行政赔偿制度逐渐走向成熟的标志。行政赔偿制度作为构建国家赔偿体制的突破口在我国已经有了近20年的实施经验,在运行过程当中不免遇到各种各样的质疑和困难,其中对行政赔偿各类主体的探讨似乎并不热烈,笔者认为在国家赔偿的语境下厘清行政赔偿侵权主体的范围从而牵一发而动全身以期能够对我国行政赔偿制度的进一步完善有所裨益,其中若干个人浅陋之见,为现有理论通说所摒弃,贻笑大方。

一、主体要件究竟意味着什么

说道底行政赔偿的性质属于国家赔偿,因此在讨论主体要件的问题时不能抛弃国家赔偿这个整体的语境,对行政赔偿侵权主体的界定同样不能抛开国家赔偿侵权主体的大前提。国家只对特定主体的侵权行为承担赔偿责任,而主体要件即是为了确定国家对哪些组织或者个人的侵权行为负责赔偿。各国对国家赔偿责任主体要件的认识和理解不尽相同,在国家赔偿制度实践中也各存差异,国家赔偿制度比较发达的国家其范围比较宽泛,相应地对侵权主体的限制较少,因而主体要件被其他要件所吸收,比如法国和德国。①主体要件的隐退,实际上意味着国家赔偿归责行为的主体是以侵权当时所从事的行为是否具有公权力性质而定的,而不是以从事该行为的人的身份为依据。可以说,主体要件的存在与否以及存在张力的大小实质上反映出了该赔偿制度的成熟程度。

任何一个国家的法制建设都没有捷径,不可能一蹴而就,国家赔偿制度的构建、完善和成熟需要长期的实践以及结合本国的实际情况。不论是法国或是德国,其国家赔偿责任的主体要件也不是一开始就遭到否定,而是适应国家形式的需要,经历了一个由强到弱的过程。《魏玛宪法》第131条所指的公务员仅限于“官吏”,之后在行政权不断延伸,行政主体日益多元化的趋势下,法院的判例对公务员的含义作了扩充解释,凡实质上执行公务过形式上就任公职者,都属于国家赔偿法意义上的公务员,构成国家侵权的主体,现行德国基本法则将“官吏”修改为“任何行使公权力的人”,即以行使公权力为国家赔偿责任的认定标准,而不论其主体的法律身份。②

国家赔偿制度比较发达的国家法制实践中主体要件的被吸收与隐退并不意味着从学理上对其进行梳理就失去了意义,更不能说主体要件对任何国家的国家赔偿制度发展没有价值。恰恰相反,我国国家赔偿制度仍处于“暖身”阶段,国家赔偿的范围相较而言还很有限,最为关键的是我国行政法仍是以行政权力为核心体系,在这种现实行政背景下,明确主体要件,厘清侵权主体范围就有着极为现实的意义。

二、行政赔偿中的主体

《国家赔偿法》第二条上书“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的”、“国家赔偿法由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务”;第五条则出现了这样的表述:“属于下列情形之一的,国家不承担赔偿责任”,请注意法律规定中的字眼:“违法行使职权侵犯”、“赔偿义务机关”、“承担赔偿责任”,这些字眼其实界定了国家赔偿的主体类型:赔偿责任主体、履行赔偿义务的主体,侵权行为主体,这同样也是行政赔偿的三大主体。

(一)国家是明确的赔偿责任主体

就国家赔偿责任主体而言,毫无疑问是国家。确立国家责任是一个国家从人治走向法治的重要标志之一。在人治的背景下政府抱着“主权豁免理论”的尚方宝剑,对自己的行为不负责任或者仅仅承担有限责任。19世纪中叶以前对于国家机关及其工作人员的侵权行为没有哪一个国家明确承担赔偿责任,直至19世纪末20世纪初,随着国家职能的迅速扩展,国家的侵权现象日益增多,加之民权运动的高涨人民对缺乏救济手段日益不满,国家主权豁免理论不断遭到口诛笔伐导致一些国家被迫在有些领域放弃国家主权豁免的观念。法国此时将国家行为分为统治行为、管理行为和权力行为,对于类似征兵、课税、立法及司法等统治行为国家仍享有豁免权;对执行公务、管理公共财产等管理行为,国家承担赔偿责任;对邮电、航空等私经济行为,国家依照民法承担赔偿责任。第二次世界大战敲响了人权的战鼓,随着世界经济社会的迅速发展,各国民主政治和人权事业也取得长足的进步。许多国家开始通过判例、立法确立了国家赔偿责任:瑞士的《联邦与雇员赔偿责任法》、美国的《联邦侵权赔偿责任法》、英国的《王权诉讼法》以及日本的《国家赔偿法》,各国纷纷立法的行动彰显了国家责任已经进入了明确化,肯定化,普遍认可化的阶段。国家对自己的行为承担责任,国家负有赔偿义务已经得到各国普遍的认同。

我国对国家责任的认同对国家赔偿的肯定也不能逃脱法制进程的固有轨迹,我国行政法学家应松年教授将我国对国家责任的制度性确立分成四个阶段:第一阶段是新中国成立前国民党时期装点门面的国家赔偿制度雏形,其间1934年的宪法草案中“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法受惩戒外,应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害并得依法律向国家请求赔偿”的表述标志着中华民国正式承认国家赔偿责任;第二阶段是中华人民共和国成立前中国共产党领导的新民主主义政权以政策维系的国家赔偿制度;第三个阶段以1989年《行政诉讼法》颁布为标志,国家赔偿制度取得了突破性的进展;最后以1994年通过的《国家赔偿法》为截点,正式建立了国家赔偿制度。

国家是当然的赔偿责任主体,行政赔偿作为国家赔偿的一种,其责任主体不言而喻非国家莫属,国家承担行政赔偿的责任,这是探讨行政赔偿所有问题的最大前提。

(二)履行赔偿义务的主体

国家对于自己设立的和虽然不是自己设立但确属代表自己行为的各种机关和组织的公务行为承担赔偿责任。但是,由于国家是抽象的主体,因此其承担赔偿责任必须通过其隶属的一定的具体化了的主体来进行,这些具体化了的主体即所谓的履行赔偿义务的主体。根据国家行政法的规定就行政赔偿而言,行政赔偿义务机关可以分为以下若干情形:

1.行政机关作为赔偿义务机关:行政及行政机关工作人员在行使职权时侵犯公民、法人或其他行政组织的合法权益造成损害,该行政机关或工作人员所在的行政机关为赔偿义务机关;两个以上行政机关共同实施违法行政行为造成损害的,应由该两个以上行政机关为共同赔偿义务机关,承担连带责任;

2.法律、法规授权的组织为赔偿义务机关:法律、法规授权的组织在行使被授予的行政职权时,侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,该法律、法规授权的组织为赔偿义务机关;

3.委托机关为赔偿义务机关:当行政机关委托其他组织行使职权引起赔偿责任时,由委托机关承担赔偿义务,即使受托组织超越委托权限,滥用该委托权利,委托机关仍然应当承担赔偿义务。

4.行政赔偿义务机关被撤销后的责任承担:行政机关实施侵权行为给他人造成损害后又被撤销的,由继续行使其职权的的行政机关为赔偿义务机关,如果没有继续行使其职权的行政机关,则以作出撤销决定的机关为赔偿义务机关。

5.经行政复议后的赔偿义务机关:经复议的案件,由最初作出具体行政行为的行政机关为赔偿义务机关,若复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。

(三)侵权行为主体

“实施侵权行为的机关或组织,就是侵权行为的主体。”③行政赔偿侵权主体的范围各国都采用了相对模糊的界定方式,其用意在于根据实际需要灵活地扩大它的范围,以便尽可能地扩大相对一方的救济范围,在法国,国家机关工作人员的范围除了公务员以外,还包括私法上的合同雇用人员、征用人员、事实上的公务员、志愿主动当行政主体工作的人员等;在德国,行政法院对“工作人员”的解释一直采取放任的态度,即认为即使代表国家实施行为的个人没有获得国家的正式任命,国家也应对其行为负责。

我国则对侵权行为主体的范围进行了相对严密的界定,明确规定国家赔偿的侵权主体为国家机关和国家机关工作人员以及授权组织;《中华人民共和国宪法》第41条第3款规定:由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利,国家赔偿法将宪法这一原则具体,并在该法典第2条重申:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”;在第3条规定行政赔偿时指明其行为主体是“行政机关及其工作人员”,而第7条则表明“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时”也会成为侵权主体。

三、行政赔偿主体化分的界限标准

(一)当责任主体复合时

国家为国家赔偿责任主体,由于公权力的行使造成损害应由国家承担赔偿责任,因为所有的公权力都产生于统治权或主权,而统治权或主权只有国家享有,但是国家权力的运行操作实际上是通过各个层次的公务员完成或者落实的。由于实际中看到的是国家机关及国家机关工作人员,实践中往往将这两类主体同责任主体相等同,而实际上国家仅对公务员过错负赔偿责任,损害的发生由公务员本人的过错,则由公务员负责赔偿,但是这种赔偿并非国家赔偿的范畴而是民事赔偿的范畴。

我国对国家赔偿责任与公务员个人赔偿责任的立法界线相对而言还是比较清晰的,但是实际操作起来却容易遇到“一个案件,两套诉讼”的瓶颈。《民法通则》第21条规定:国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。《行政诉讼法》第68条规定:行政机关或行政机关工作人员工作出的具体行政行为侵权公民,法人或者其他组织的合法权益造成的损害的,由该行政机关或该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部门或全部赔偿费用。显然,民法通则只是笼统地规定了公务侵权应承担民事责任,并未明确区分国家赔偿责任与公务员个人责任。而行政诉讼法的规定,明确了国家机关或公务员侵权应承担国家赔偿责任,而非公务员赔偿责任,而且其适用范围仅限于行政机关具体行政行为侵权造成的损害,实际操作起来就遇到这样的问题:首先确认由于行政行为的存在而寻求行政赔偿,在确定责任归属时又遇到了公务员个人因素而交织着民事程序。当行政碰上民事总会牵扯出团团乱麻,令人头疼不已,这已不仅仅是行政赔偿面临的问题,更使得各类需由行政机关参与确认、许可等认定的民事争议如鲠在喉,这种现象本身也应进入国家赔偿的议程。

责任主体相复合尤其是以公务员公务行为为交织点时产生的问题亟待解决,建立合理的行政附带民事诉讼体制不失为一个良好尝试的开端。

(二)纠正履行义务主体的定位

根据《国家赔偿法》来看,我国行政赔偿履行义务的主体定位的依据是侵权行为的存在或者来源。但是基于国家责任的语境,倘若国家赔偿责任已然成立,那么履行义务的主体的划分应该从如何更好的实现赔偿义务,对行政相对人的损失予以弥补的角度,而非站在究问责任来源的位置上。国家赔偿制度的设定意义就在于承认国家行为有给公民造成损害的可能性,并因此承担责任,在此大环境下讨论履行义务的着眼点应在于“赔偿”而非“责任”,原因很简单,履行赔偿义务的主体面对的不是别人而是受损的行政相对人,对于行政相对人而言责任已经明确,通俗一点说:国家错了,而我需要解决的问题是怎么补偿。至于明确行政机关最终的责任归属,国家赔偿法中关于国家追偿的部分已经作了阐述,但是这是国家责任下对具体行使国家行政职权的机关或个人责任追究的问题,是国家机关自己内部的事情,行政相对人一旦成为适格的赔偿申请人,其赔偿责任的相对方便是国家,而非行政侵权主体,国家一旦确认了自己的赔偿责任,第一要务是如何落实赔偿其次才是追偿。

我国履行义务主体定位的偏差导致了一系列的现实问题,由于义务主体产生于侵权主体,行政相对人求偿的直接面对人成为侵权主体或者对该侵权主体负责的组织,行政赔偿是国家赔偿而非民事赔偿,求偿人和义务机关并非位列于同等的地位,义务机关不履行赔偿义务,求偿人要付出更大的成本才能获得赔偿,而国家支出赔偿的机构并不直接面对求偿人,客观上就给义务机关拖延甚至回避落实赔偿义务。

实践上看,我国行政机构设置本身就存在这样那样的问题,数量庞大,成立依据不明,有时上级单位自己也不清楚自己下面到底挂靠了多少“挂羊头卖狗肉”的组织,究竟由谁来履行赔偿义务,不是由侵权行为主体必然推导出来的,而是应该由国家立法统一指定的,必要时可以将赔偿义务主体和侵权行为主体分离开来,设立专门的赔偿义务主体并将之纳入国家赔偿体系,成为直接面对国家赔偿申请人的支付义务机关。

(三)有限度的模糊侵权行为主体范围

赔偿义务主体必须具有稳定性,以保障赔偿的切实履行,而侵权行为的主体却是一个动态的范围,在不同的阶段和社会环境里呈现不同的层次,就行政侵权而言,越是行政文化较为成熟的国家,其侵权的主体也越是宽泛,相对而言,行政文化尚未健全,依法行政氛围黯淡的国家,其侵权主体范围则相对有限。

笔者揣测,我国将侵权行为主体明确在国家机关及国家机关工作人员和授权组织的范围之内其立法原意也是出于我国立法之时所处的社会现实,考虑到我国法制建设的阶段性特征和国家赔偿制度建立甫初的客观情况。但是,社会情况不断变化,国家职能越来越多的渗透到各个角落,从《国家赔偿法》1995年实施到今已经足足14个年头,期间涌现出的新的国家权力行使形式,新的法律法规,新的授权可谓繁矣,加之法律本身的滞后性,过分明确的侵权行为主体已经给实践带来了很大的麻烦。举授权组织为例,按照法律的明确规定,这种授权组织只是法律、行政法规和地方性法规的授权,但是实践中除了法律法规授权以外,还有规章授权的情形。如果按照文字规定的意思,只有法律法规授权的情形下,被授权组织才可以成为国家侵权行为的主体,规章授权是不被认可的,可惜规章授权存在的事实并不会因为没有规定就消失。尽管最高院在其《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干文题的解释》第20条中规定了“法律、法规或者规章授权”的机构和组织,但也是仅仅作为被告认定的标准,司法解释并没有承认这种规章授权就一定使该机构和组织获得了合法的权限。

在解决侵权行为主体范围问题时,切忌矫枉过正。我国已有学者发表著作论述由于行政范围的扩张,行政的概念已经延伸到社会行政、公共行政领域,因此也应将这部分具有公共行政职能或社会行政职能的主体纳入行政赔偿侵权主体的范围中去。这种观点忽视了我国现实的国情。诚然,不能否认弱化国家赔偿的主体要件是国家赔偿现代化成熟化的发展趋势,但是不能不顾及国家、社会现实情况。包括行政赔偿在内的国家赔偿制度并非一部法律撑起整个法制天空的神话制度,事实上,由于赔偿责任主体的特殊性,这部典型的救济性质的法律应该是“最终救济”的最好注解,其真正有效运行需要有一个良好的外部行政文化,正是基于此种原因良好运行的国家赔偿制度才会弱化主体要件,也正是基于此种原因弱化了主体要件的国家赔偿制度才成为衡量该制度成熟的标志。我国现阶段仍不具有弱化主体要件的客观环境,因此在界定侵权主体范围是不应过度扩大而应根据需要一步一步完善,例如在肃清授权不明、无权授权的组织的前提下肯定规章授权的机构和组织的侵权行为主体地位。

注释:

①王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1989年版.第696页.

②马怀德主编.国家赔偿法学.中国政法大学出版社.2001年版.第33页.

③杨小君.国家赔偿法律问题研究.北京大学出版社.2005年版.第243页.

参考文献:

[1]王贵松主编.行政与民事争议交织的难题.法律出版社.2005年版.

[2]李国光主编.国家赔偿法分解适用集成.人民法院出版社.2006年版.

[3]张树义主编.行政法与行政诉讼法学.北京高等教育出版社.2002年版.

[4]姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005年版.

[5]刘静仑主编.比较国家赔偿法.北京群众出版社.2001年版.