法官制度创新应更多面向基层

王　楚

摘要 加强法官职业化建设是实施依法治国基本方略的客观需要,是人民法院面临的新形势、新任务提出的迫切要求。因此,各项改革措施的制定必须切合基层实际,必须将视角更多地投向基层。本文从法官制度创新的必要性,法官制度创新的重点和难点出发,指出应实行循序渐进模式及结合基层实际推行法官助理制度。

关键词 法官制度 法官职业化 依法治国

中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-153-02

一、法官制度创新是法官职业化建设的先导

法官职业化是现代法治的一个重要标志。实现法官职业化的过程,其实质就是法官职业群体形成同质化思维方式的过程。在这一过程中,必然伴随着一系列制度创新和观念更新,这对法院和法官们是不可回避的挑战。

法官以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。由于法官职业的特殊性及其不可替代性日益为社会所认同,法官这一职业群体的素质成为了社会公众关注的焦点。人们已将法治建设及司法公正与效率的实现程度直接地同法官的素质联系起来,在评价法院审判活动和探索现时各种司法积弊的原因时也将视角集中在法官这一层面上。对于目前法官队伍的现状和问题,全国法官队伍职业化建设会议作出了一个基本判断:“我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质,其职业特点也处于模糊状态,不仅在法律意识、法律专业知识上难以形成共同语言,而且在职业伦理、职业操守等方面也难以达成共识,内部自律机制因而难以有效建立。一方面,法官依法独立公正行使审判权常常得不到有效的保障;但另一方面,在依法独立行使审判权有充分保障的情况下,一些法官审理案件却恣意妄为,徇私枉法”。①应当毫不讳言地说,目前的法官队伍素质与建设社会主义法治国家的客观要求是不相适应的,差距是明显的。究其原因,法官管理体制与其职业需求不一致、不协调是一大重要因素。由此,一场以法官制度创新为突破口的攻坚战已经打响。

二、法官制度创新的重点和难点在基层

在法官职业化建设进程中的制度创新,首当其冲的就是对现有法官制度的改革创新。原最高人民法院副院长祝铭山在全国法院队伍建设工作会议上提出,“最高人民法院将综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展状况等各种因素,按照法官职业化的要求,在现有编制内,对全国各级人民法院合理确定法官员额。确定法官员额后,法官人数可能会比现在有所减少,一些人将不能继续担任法官。现行的法官工作任务有一部分将分离出来,由法官助理承担。只有对法官定额,才能够将真正符合条件的审判人员确定为法官,将现有法官中的优秀人才选拔出来,担当行使审判权力的重任。这样的改革符合现代司法理念,对于实现‘公正与效率世纪工作主题具有积极意义”。②这一讲话表明,对法官制度创新的主要内容是以实现“法官精英化“为目标,以法官定额制及法官助理制度推为导向,对现有法官进行裁减,通过竞争存优汰劣。

事实上,目前基层法院的法官状况和审判工作状况使我们感到法官制度创新实行“精英化”的艰难。所谓基层法官,应当是指基层法院具有助理审判员以上审判职称的人员。这些人员一般都是在法院工作五年以上(前五年多数担任书记员)。按照基层法官的来源,基本上可分为三类:一是地方单位调进的,包括1984年以来经统一招干调入的;二是军人转业安置调进的;三是1990年后招考调进的大专院校毕业生。第一、二类调进的人员在进入法院前都不具备任何法律专业学历,都是参加法院工作后通过参加各种成人教育来弥补的,属于“夜大学员”。这些人在基层法院中处于四不状态:年龄不小,均已年满四十;级别不低,二级法官以上,有的为高级法官,有的人担任正、副院、庭长;学历不高,大多数仍忙于“专升本”的达标学习;资历不浅,多数人工作均二十年以上。而第三类人员由于是科班出身,法理基础牢固,职业思维敏捷,进步欲望强烈。这类人员也存在四不状态:不安于位,不甘人后,不肖“俗套”,不平则鸣。由于这类人在基层法院中很少担任中层以上领导职务,多数人常发怀才不遇、有技难施之叹,总在有为才有位还是有位才有为的诘问中无法平静。听到将实行法官“精英化”,第一、二类人心头为之一颤,而第三类人则为之一振。虽然何谓“精英”难于界定,但一、二类人员中自视精英的较少,而第三类型人员中自比精英或自感更易成为精英的不在少数。

可能这样分类去考量并不科学及不尽合理,但确实应当承认,“现任基层法官在40岁以上的,通常在法院的发展已基本定型,有求稳心理,对法律的继续学习热情不高,多持够用即可的态度,经验已足以让他们能应付绝大多数案件,他们更多于考虑自己的行政定级问题,以及在现有职位上多建立一些潜在可资利用的社会关系;40岁以下的基层法官在法律知识、审判任务和发展前途上都还处于竞争时期,但他们在这些方面的要求却表现出较强的功利目的,他们多少都有在现有职位上继续进步的考虑”。对这些共性特点应当注意趋利避害,扬长避短。

因此,在制定基层法官选任标准问题上,应当注意基层法官素质与上级法院法官的客观差异性;不同地区基层法官素质上的客观差异性;同一基层法官不同年龄、不同背景、不同文化程度的法官之间素质上的客观差异性。

基层法院需要处理的是大量的涉及民生、民息的纠纷,与社会的联系最为直接、密切,若脱离社会,远离民众,就会使基层法院失去安身立命之本,作出的裁判将不易为民众所接受。“法官职业作为一项特殊的职业,实际上是兼具社会性和职业性,一方面应大力倡导法官需树立有别于常人的观念意识,知识理念及行为方式。谨言慎行,不落俗套,在一定意义上做‘孤独的裁判者;另一方面又要体现司法的亲和力和社会性”。③基层法官应学会处理历史传统和现代司法理念的关系。把承继优秀司法传统和移植先进的法律文化妥善结合起来。基层法院的法官要做到既坚持基本的司法原则,又不脱离广大基层民众的实际需求,就需要在司法过程中注意通过解释法律达到他们能够理解的程度。通过运用法律达到他们能够接受的程度。也可以说,基层法院的职业化应侧重于法官解决事实争议的能力和经验,同时适当关注法学理论水平的提高。如果我们的审判人员能够正确对待自己,正确对待改革,注意缺什么补什么,取长补短,学而不厌,就会立于不败之地,就能战胜自我,度过难关。

三、基层法院法官制度改革模式的构想

从适应审判工作需要的现实角度来看,目前基层法院的法官中三分之一属于优秀,三分之一属于基本胜任,三分之一属于不大胜任或不胜任。属于优秀的人员中有相当一部分担任了中层以上领导职务,较少承办案件;而不大胜任的人员中,则有相当一部分人具有法官职称而不从事审判工作;真正承担审判任务的法官实际上仅占全部具有法官职称人员中的一半多一点。目前就靠这部分人员完成了繁重的审判任务。按照最高法院的部署,基本上是在现有编制内合理确定法官员额。各基层法院实质上是在现有基础上实行“自我完善”,不可能寄望设定一个精英法官的标准去淘汰一批,调进一批。

基于基层法院法官的现实状况,笔者建议法官制度应走渐进结合模式,即在改革法官制度时,制定出远景目标和各个阶段的短期目标,采取分步到位的方式。首先,在初期阶段,先按各个法院的法官员额在现有审判员、助理审判员中遴选确定法官,重点是将不担任审判工作但具有法官职称的人员(担任部门负责人员除外)调整下来不再担任法官,同时将审判员中的不合格者及部分助理审判员调整下来不再担任法官。通过实行法官序列、法官助理序列、司法行政人员序列、司法警察序列、书记员序列的分类管理,明确各自的职责权限。由于这一举措只是限于对本院的人员状况来运作,不免会出现有的法院限于员额而使部分有能力条件的人不能选任为法官,有的法院则不胜任的人员因员额宽裕或胜任人选较少而得以保留法官职位。其次,在必要的一定时期内设定新的法官遴选制及辞官转岗制。即在更大范围内选任法官,当某一法院法官出现空缺时,可以在同一城市(地级以上城市)的各基层法院候选法官中遴选补充空缺,不再单独由本院遴选递补。其三,随着对法官职业要求的不断提高,必然有一部分法官任职一段时间后“吃不消”,应为这些人提供辞官转岗机会,包括提前退休(目前可维持满30年工龄和满50周岁的标准),以空出法官职位吸纳优秀人才。对于那些辞官转岗中的“老人”,不适宜要求他们转任法官助理或后勤服务之类的角色,应当根据其特点和所长安排适合的工作。在过渡期内(从现时起五至十年内)应设一适当机构来分流这些人员。(可设立审判质量监察室或流程管理督导室或综合治理工作室等隶属于审判委员会的临时机构,行使审判质量监督权,完成审判委员会交办的工作)。最后,针对目前基层法院领导层(包括中层以上)难于实行年轻化的问题,从制度设计上明确领导层应实行三结合:院级领导应有40岁以下人员(占三分之一)、庭级领导应有30岁以下人员(占三分之一)。本院没有合适院级预备人选的,可以在同城其他基层法院中选调,或暂时空缺职位(另设院长助理协助工作);没有合适庭级预备人选的,应当暂时空缺职位(另设庭长助理协助工作)。等待本院合适人选到位。从制度上促使基层法院注意培养年轻干部。要“充分发挥不同年龄段干部的作用,特别是要发挥有经验的审判骨干的作用。处理好注重高学历、年轻化和注重实践经验,保护审判骨干的关系,形成合理的领导班子年龄梯次结构”。④

四、基层法院法官助理的定位问题

在法官制度创新的过程中,改革原有的书记员+助理审判员+审判员的模式已不容置疑。当前试行法官助理制度已在多个法院取得成效及经验。《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中指出:“试行法官助理制度。法官助理是从事审判业务的辅助人员。确定法官员额后,一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。法官助理符合法官法规定条件的,可以被选任为法官”。⑤《若干意见》明确了法官助理的性质定位是从事审判业务的辅助人员,但对于法官助理的工作定位没有明确。根据目前部分法院的探索性做法,法官助理的工作定位或称工作模式基本分为二类:一类是事务型(跟案型),一类是助手型(跟人型)。采用哪一种定位模式为好,有必要从法官助理的工作特点去探究。第一,法官助理是合议庭或主办法官的助手,所做的工作都是围绕庭审这一中心展开;第二,法官助理是联系合议庭(法官)和书记员的纽带,法官助理在工作中既要接受合议庭(法官)的安排和业务指导,又担负着协调、指导书记员开展工作的职责;第三,法官助理本身有一定的权限,具有独立开展工作的机会和职权。基本上自主处理庭前准备的各项程序性工作,包括主持庭前调解等。要使这些特点真正得以体现,实现高效协调运作,采用助手型跟人模式会优于事务型跟案模式。“我们认为法官助理直接对法官负责是这个机制良好运作的前提和根本所在。……如果法官和法官助理不能形成非常密切的、隶属的、一对一的、完全服从的工作关系,很难想象能够发挥这种机制高度协调的优势”。⑥

抓好基层建设,把工作的着眼点和着力点放在基层,是全面加强和改进人民法院工作的关键。“最重要的,就是要抓住基层建设这个关键环节。基层实,则全局稳;基层强,则全局兴。基层承担的任务最艰巨,所处的环境最复杂,工作的条件最艰苦,面临的困难最严峻”。⑦在法院改革向纵深发展、法官职业化建设不断推进、法官制度不断创新的新形势下,法院工作应当更多面向基层,帮助基层,发展基层。

注释:

①肖扬.在全国法院队伍建设工作会议上的讲话.最高人民法院公报.2002年4月(总第七十八期).第117页.

②大力加强法官职业化建设,努力开创人民法院队伍建设的新局面——祝铭山在全国法官队伍建设工作会议上的讲话.最高人民法院公报.2002年4月(总第七十八期).第127页.

③晋松,高翔.基层法院法官职业化与社会化.人民法院报.2003年8月11日法治时代版.

④⑤最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见.[2002]12号《最高人民法院公报》2002年4月.总第七十八期.第115页,第116页.

⑥建立法官助理制度的思考.曲颖,胡建萍.《人民司法》编辑部编.中国司法改革十个热点问题.人民法院出版社.2003年版.第275页.

⑦肖扬.在全国法院“司法公正树形象”电视电话会议上的讲话.人民法院报(综合新闻).2004年5月27日第二版.