人民监督员制度法制化探讨

陈传启

摘要 人民监督员制度试行以来,其选任在现有实践中存在多种选任模式,有同级人大选任的、有检察院自己选任的,有政法委选任的等等。学者们对此也是仁者见仁、智者见智。伴随人民监督员制度法制化建设的步伐日益加快,从法制的视角审视,人民监督员的选任应定位为由同级人大选任最为科学合理,人大选任人民监督员具有法理基础上的正当性、法律依据上的合法性。

关键词 人民监督员 选任模式 人大

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-151-02

人民监督员选任是人民监督员制度的起点和基石,事关人民监督员制度发展的成效。为更快更好地促进人民监督员制度发展,完善人民监督员制度在监督检察权行使中的作用,首要的必须做好人民监督员的选任工作。在目前全国各试点院已有选任模式的基础上,从法制的视角透视,人民监督员应统一设计为由人大选任:一是尽快加快人民监督员制度法制化建设,将人大选任人民监督员以法律的形式体现出来,以取得法律依据的支持。二是在现有实践、论证的基础上,进一步完善人大选任人民监督员的方式。由于人民监督员制度是人民权利监督国家权力——检察权,因此这种权利应具有足够的刚性、权威性,由同级人大确认产生人民监督员,能够满足这种刚性、权威性的需要。三是人民监督员拟任人选在推荐或申请的基础上由同级人大内务司法委员会会同人民检察院共同考察后,由人大内务司法委员会提请同级人大常委会审议确认。同级人大与人民监督员之间是监督关系,不是领导关系。

一、人大选任人民监督员具有权力来源上的正当性和权威性

人类社会起始,权利是基于对社会利益调整而产生的,是社会对人与人之间的利益分配关系进行权衡、协调,对各人应有利益予以界定和保障产生的。所谓权利,就是指经过社会权衡、协调、界定而得到公认和一定保障的应受分配之利益。对利益的权衡、协调和界定需要某种力的作用,人们将其称之为权力。权力就是权衡、确认和保障权利实现之力。由此可见权力是基于权利的需要而产生,权力来源于权利,权利是权力的本源,但反过来,权利的实现又需要权力的确认和保障。我国的政治体制是人民代表大会制下的“一府两院制”,人民代表大会是国家的权力机关,“一府两院”都是由人民代表大会选举产生,对人民代表大会负责。而人民代表大会正是民众通过行使自己的选举权(权利)选举具有较高威信的人组成的,是民众的委托授权产生了人民代表大会,人大的权力来源于人民。人民监督员制度的设计是通过人民权利(监督权)来加强对人民检察院行使检察权的监督,目的提高检察机关执法水平和办案质量,维护社会公平与正义。虽然在权利、权力关系中,权利产生了权力,但权利的行使往往又需要权力的确认和保障,以增强权利行使的刚性和权威性。因此,由人大选任人民监督员具有权力来源上的正当性与合理性,即人民授权组成人民代表大会,人民代表大会确认人民监督员的监督权(即权力确认权利),确保了人民监督员监督权的刚性、权威性,便于人民监督员开展监督工作。

二、人大选任人民监督员具有法律依据上的合法性

由人大选任人民监督员不仅具有理论依据上的正当性与合理性,而且具有法律依据上的合法性。人大选任人民监督员符合我国宪法规定的基本原则和精神,《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第3条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法的规定充分肯定了人民代表大会是国家民意的代表,是人民管理国家的最高形式。人民代表大会对人民负责,检察机关对人民代表大会负责,人民监督员通过人大选任产生,对检察机关行使监督权,既反映了民意、彰显了权利来源的合法性,也是践行宪法“通过各种途径和形式,管理国家事务”的宪法实践,具有法律依据上的合宪性。在这里需要说明的是,人民代表大会对检察机关的监督是权力性监督,是基于国家机关职能的监督,是体制内监督;人民监督员的监督则是体制外监督,是权利性监督。人大对人民监督员的选任仅是对人民监督员监督权资格的确认,是对人民监督员监督权的委托授权,不是领导人民监督员工作,人民监督员也不是代表人大对检察工作行使监督权。这样就形成了体制内监督和体制外监督相结合的完整的监督体系,二者相互取长补短、密切联系、相互配合,达到最佳监督效果。另外,《人民检察院组织法》第7条规定“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督”;《检察官法》第8条规定检察官应当履行“接受法律监督和人民群众监督”的义务等也都为人民监督员的监督提供了相应法律支持。

三、人大选任人民监督员的意义

正是基于上述分析,由人大选任人民监督员具有极为重要的积极意义:

首先,它解决了人民监督员监督是体制内监督还是体制外监督的的问题。按照最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第8条规定:“人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。”但对确认主体没有明确规定,实践中通常的做法往往是由聘请的检察机关确认,实际上就是由“被监督者来选任监督者”。这种做法的效果是不言而喻的,制度试行之初可能能起到一定的监督效果,但随着时间的推移,监督者与被监督者之间的矛盾一旦暴露出来,恐怕就很难起到相应的监督效果。另一方面,也容易使监督者囿于被监督者的选择不敢放开手脚履行监督职责,或者被监督者在选任监督者时专门选择顺从自己的人担任监督者。这样,人民监督员制度设计的目的和初衷就很难达到。人大选任人民监督员,剥离了人民监督员与检察机关的依附关系,使人民监督员的监督成为独立于检察体制的外部监督,既能充分调动人民监督员的积极性,放开手脚监督,也有利于检察机关服从和配合人民监督员的监督,因为人民监督员的监督权来自于人大的权力确认,人民监督员对检察权行使的监督也可以看作是人大对检察权监督的一种松散模式,人民检察院应对人大负责,就应对人民监督员的监督负责,从而起到较好的监督效果。

其次,它解决了人民监督员监督权来源的正当性与合法性。“权利监督权力”,从自然的层面上讲是理所当然的,因为是权利的委托授权形成的权力,权力应服从和服务于权利的需要。但由于权力自身具有天然的侵略性、扩张性、强制性、支配力的特点,再加上人的非理性和不向善性,往往有滥用权力侵害权利的危险。因此从制度设计和法制的层面,就需要对权力加以规制,“以权力制约权力、”“以权利监督权力”。人民监督员对检察机关检察权行使的监督就是“以权利监督权力”,但这种监督权的来源必须具有正当性、合法性基础,才能增强监督权的刚性、权威性,起到监督效果。只有具有广泛代表性的人民代表大会才具有相应的权力和权威,因为人大的权力来源于人民,是国家的权力机关,人大产生、监督其他国家机关,人大对人民监督员监督权的确认,既体现了权利的人民性,也体现了权利的刚性、权威性,因此是合法、正当的。

最后,从监督的效力上,人大选任人民监督员最能实现监督的实际效力。检察机关是国家的法律监督机关,本身也是监督者,是基于自身公权力的行使对其他公权力监督的法律监督者,作为对监督者进行监督的人民监督员的监督则属于权利性监督。如果人民监督员由检察机关自己选任,来监督自己,是很难实现监督效力的,人民监督员制度必将流于形式。人大选任人民监督员,使人民监督员的权利性监督具有了一定的刚性,并且由人大作为人民监督员任职与否的坚强后盾,能较好地实现监督的实际效力。

总之,人民监督员制度是顺应我国现代司法改革需要而产生的新型制度设计,是我国社会主义司法文明、政治文明价值体系的有机组成部分,其核心价值是追求司法民主、公平、正义。正是基于此,学者们在对该制度研究探讨时,与美国的“大陪审团制”、日本的“检察审查会制”、英国的“刑事案件审查委员会制”及我国的人民陪审员制度等进行了广泛深入的比较、论证,并从中得出了许多有益的借鉴和启示。但我国的人民监督员制度是基于我国特有国情、特有政治法律文化背景、特有人文环境下进行的制度设计,因此不应囿于已有制度的束缚,应跳出已有制度的框架,从制度本身应有的实效性出发,从实证的角度进行分析审视。具体到人民监督员选任模式上,应走出一条自己的、更科学、更合理的模式选择,那就是由同级人大选任人民监督员。