对金融危机下企业经济性裁员的法律规范研究

2009-01-20赵茜

法制与社会 2009年31期

赵　茜

摘要在2008年底引发的全球金融危机的巨大冲击之下,中国企业面临着严峻挑战,大量企业收入和销售利润明显减少,众多行业亏损严重,纷纷采取裁员措施以应对经营困境,一时间“经济性裁员浪潮”愈演愈烈。然而实践做法亟待法律进一步规范和制约。本文从法律适用的角度,从经济性裁员的条件和标准、程序中存在的具体问题进行了分析,并对劳动保障体系立法完善提出了参考性的建议和设想,以期对企业经济性裁员的制度起到有价值的指导作用。

关键词金融危机经济性裁员劳动保障

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-125-03

一、“裁员风暴来袭”——金融危机企业裁员标准和条件

金融危机引发的企业经济性裁员具有明显的特点。首先,由于其带来的对社会各行业、各领域的深刻影响,当前的经济性裁员存在社会普遍性,在各种经营范围和组织类型的企业中均有广泛表现。其次,具有重要的行业代表性和差异性。由于金融风暴对国民经济各领域的影响程度不同,出现裁员的比例和数量亦有显著差异。另外,具有一定规模性。企业由于自身缩减人力成本的需要,裁员数量亦明显高于以往,部分企业甚至出现了大规模裁员现象。

在面对当前金融危机而采取裁员措施的众多行业的大量企业之中,我们有这样的疑惑,其是否达到了经济性裁员的法律标准,究竟能否进行裁员呢?

(一)法律依据

2007年6月29日颁布的《劳动合同法》第41条规定,用人单位经济性裁员是指需要裁减人员20人以上或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上的情形,具体包括:(一)依照企业破产法规定进行重整的;(二)生产经营发生严重困难的;(三)企业转产、重大技术革新或者经营方式调整,经变更劳动合同后,仍需裁减人员的;(四)其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行的。

(二)缺陷与问题

1.“需要裁减人员20人以上或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上的情形”。《劳动合同法》对达到这一人数和规模没有期限的限制规定。在实践中,确实存在不少用人单位采取化整为零方法,减少一次裁员的数量,而分为多次以达到目的,规避经济性裁员的相关规定。但是这一行为究竟是否属于经济性裁员行为?对此,2008年12月颁布的《福建省企业经济性裁减人员实施办法》做出了完善性的建议,规定“用人单位1年内累计裁减人员20人以上或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上,适用经济性裁员程序”,一定程度弥补了《劳动合同法》留下的法律漏洞。为对全国范围内的这一问题起到规制作用,我们建议将其统一规范,但其中的时限条件有待商榷,可以由各地按照自身情况分别制定法律规范进行界定。

2.“生产经营发生严重困难”。从目前的情况来看,部分企业希望通过裁员以控制人力成本来缓解利润严重缩减的情况,适用《劳动合同法》规定的“生产经营发生严重困难”而进行经济性裁员来度过危机。但是,法律并非允许企业的生产经营一旦发生困难,即可采取经济性裁员措施,而是生产经营必须达到“严重困难”。根据《劳动部关于印发〈企业经济性裁减人员规定〉的通知》第二条的规定,企业生产经营发生严重困难,应当达到当地政府规定的严重困难企业标准,即授权各地政府拟定具体的认定标准来对予以界定。

综览各地政府拟定的相关规范,大体可以分为以下两类:一类是《北京市企业经济性裁减人员规定》等文件,规定“连续三年经营性亏损且亏损额逐年增加,50%或80%以上职工停工待工,连续12个月无力按最低生活费标准支付劳动者生活费用或连续12个月在岗职工工资不能按照最低工资标准支付的”;另一类是《青岛市企业经济性裁减人员管理办法》等文件,规定“用人单位生产经营发生亏损,且采取“停止招工”、“停止加班加点”、“清退劳务性用工”、“降低工资”等措施满6个月或12个月仍然亏损且生产经营状况无明显好转的”。

我们可以看到,上述第一类规定的限制条件相当严格的,适用这一情形而进行经济性裁员要求企业的经营状况已经达到不仅仅是经营困难而是几乎无法经营的程度,并持续超过三年的较长时限,已无力负担职工的最低工资,才符合规定的情形。但是我们在实践中看到,很多企业裁员时并未达到这样的程度,仅仅是在金融危机袭来时出现较大幅度的成本上升、利润下降等经营问题。因此,我们认为,这一规定明显欠妥。原因在于:(1)其对于企业进行经济性裁员的标准和条件做了过分严格的限制,对企业摆脱困境、减轻负担造成了极大的阻碍。(2)裁员作为企业调整人力资源的行为之一应当由企业根据自身财务状况决定,如果为其设置这样严格的标准,无疑是对其自主经营权的限制,是政府过分干预的表现。(3)这一规定有脱离实际之嫌。企业为了其自身生存,必要时势必将会想尽办法进行裁员,这一规定将把大量企业裁员行为置于违法境地。

3.“客观经济情况发生重大变化”。《劳动合同法》41条第四款“客观情况发生重大变化”这一规定使企业裁减人员的条件得到了很大幅度的放宽。具体情形法律并未作出明确规定,属于兜底性条款。可是,实践中出现的现象是,企业作出了各自的法律解释,将其适用范围加以扩大,如生产条件的变化、销售条件的变化、劳动安全卫生条件的变化、重大技术改造、企业转产合并分立等,都可能被视为客观情况发生重大变化①,因此这一兜底条款的适用范围过大,没有起到实际的限制规范作用。

(三)完善建议

上述各地政府制定的第一类界定“生产经营严重困难”的规定,由于其存在的众多弊端,笔者建议,应当完全摒弃,采用更加合理、科学的方式重新认定。与此不同的是,第二类即“用人单位生产经营发生亏损,且采取“停止招工”、“停止加班加点”、“清退劳务性用工”、“降低工资”等措施满6个月或12个月仍然亏损且生产经营状况无明显好转的”的规定,则具有很高的参考价值。因为,这一规定符合我们对任意裁员的限制原则,要求企业必须采取其他措施调整经营不能改变困难状况方可采用裁员手段。同时,其规定亏损、生产经营状况不能好转的条件也较为贴合实际。因此,这一规定可以作为对“生产经营严重困难”企业的认定条件广泛适用。

对于“客观经济状况发生重大变化”的这一规定,我们认为,应当在适用范围上进行重新确定,避免被其他企业作扩大化解释,逃避裁员行为的限制条件。企业生产条件的变化、销售条件的变化、劳动安全卫生条件的变化、重大技术改造、企业转产、合并、分立等情况均不能纳入到经济性裁员的范围,其因为结构裁员等其他原因解除劳动合同应适用《劳动合同法》的其他规定。

另外,企业适用这一规定出现的最大问题在于,其只看到了“客观经济状况发生了重大变化”,但是没有符合该规定后面的部分即“致使劳动合同无法履行”的这一条件。所以,我们认为,企业在适用这一规定进行经济性裁员时,必须证明劳动合同的不可履行性。一般情况下,仲裁机构与法院习惯采用这样的标准,即发生不可抗力或出现致使劳动合同全部或部分条款无法履行的其他情况,如企业迁移、被兼并、被上级主管部门撤销等其他致使劳动合同无法履行的情况。但是,劳动仲裁和诉讼是事后救济途径,劳动纠纷已经发生,具有滞后性,因此,在事前的法律适用上就应当据此标准,先要求企业符合经营状况发生恶化的这一“经济变化”,且必须同时满足不能(或难以)履行(全部或主要部分)劳动合同的条件时,才可适用此条款,这样才能真正起到规范经济性裁员的重要作用。

二、“一小时走人”——关于企业经济性裁员的程序

2008年6月至12月,北京市全市法院共新收一审劳动争议案例12140件,相比去年同期上升了89.7%;全市劳动仲裁系统累计受理各类劳动争议仲裁案件32954起,比去年同期增长了103.8%。②

在现有的金融危机背景下,企业的裁员程序的执行存在程序不合法的特点,即严重简化程序,如个别公司对被裁员工采取的“一小时走人”的不合理措施,很多企业裁员存在未向被裁员工履行及时告知义务,未向工会或职工代表大会征求意见,未向劳动部门报告等行为。

以上程序违法现象从很多方面反应了现行《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规存在的缺陷,值得我们思考和研究。

(一)法律依据

依据《劳动合同法》第四十一条、《企业经济性裁减人员规定》第四条规定,经济性裁员应当严格按照以下程序:

第一,用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况。

第二,制定并提出裁员方案,听取工会或者职工的意见。

第三,在向工会或全体职工征求裁员方案意见后,对方案进行修改、完善。第四,向当地劳动行政部门提交裁员报告。

第五,用人单位正式公布裁员方案,为劳动者办理解除劳动合同手续。

(二)缺陷与问题

1.工会权利虚化。企业对工会和职工仅负有裁员的通知说明义务,却并非是征得其同意,也没有对工会和职工的“建议权”提供必要的保障。对于工会或全体职工提出的不同意见,对企业裁员有没有阻碍效力的问题,劳动法并未规定。如果没有实质影响,则法律规定的征求和听取意见的程序就形同虚设。实践操作中,对于设立工会的企业来说,工会大多会协助执行企业的决策,帮助和促进企业完成裁员工作,因此难以切实有效的维护员工的合法权益。这反映出企业的经济性裁员仍然缺乏完善的监管和规范机制。

2.法律缺乏对企业未按法定程序裁员的行为效力和法律后果的规定。《劳动合同法》对企业在执行裁员行为时存在瑕疵,没有按照法律规定履行其义务,如未告知员工、未征求员工和工会的意见,未报告劳动部门等程序的缺失,在行为效力上没有认定,因此裁员否有效引发大量劳动争议。另外,对以上程序缺失的违法行为没有规定相应的法律责任,对经济性裁员的规制和约束难以起到切实有效的作用。

3.企业向劳动部门报告的审查批准程序如何进行规定得过于简单,可操作性不强,同时其性质没有明确界定。企业将其裁员方案报告劳动部门,是否仅需要满足告知义务,还是属于劳动部门的行政许可?劳动部门行政职权的执行方式、时限以及裁员方案的内容,均未明确规定,导致实践中适用随意、无法可依的局面。另外,劳动部门行使监管职权应当从严限制,还是以维护企业自主经营权为原则采取较为宽容的态度?这一点在相关法律中没有明确的依据。

(三)完善建议

我们认为,对金融危机企业经济性裁员的建议包括如下几个方面:

1.加强工会对企业经济性裁员的干预力度。工会以维护职工的合法权益为基本职责,而劳动者处于弱势地位无法与用人单位形成平等地位相互抗衡。③与一般裁员行为相比,在经济性裁员行为中,劳动者更处于不利地位,他们的权益更容易受到侵犯,工会的支持将扮演更加重要的角色。在完善经济性裁员制度时,立法要赋予工会更大的参与权,并确立其经济性裁员的“建议权”,即工会对企业裁员的处理意见和态度具有一定实际约束力和影响力,并对该权利进行法律保障④。(1)企业的经济性裁员行为不能仅仅告知工会,而应当以得到工会的同意为必要条件,工会对企业的裁员方案应当进行书面审查并出具审核意见,书面通知企业。未经工会允许企业不能擅自实施经济性裁员方案。(2)工会有权对企业不合法合理的裁员方案进行指导和纠正,企业应当与工会充分沟通,及时调整裁员方案。工会可以对企业经济性裁员方案组成审查小组,集体研究决定。我们认为,审查小组的组成人员除有工会的在职人员之外,还必须要有被裁员工或职工代表的直接参与。只有裁员的直接利益人的参与,才能够充分、切实的保障劳动者的合法权益。如果被裁员工或代表难以参与审查小组,无法对裁员方案进行审查,则可以借鉴我国的行政听证程序,工会应组织裁员名单列明的员工进行听证,听取并记录、采纳其意见,以充分保护员工的合法劳动权利。(3)工会必须代表员工利益,不能无条件服从企业领导层的裁员决策。在市场经济条件下,工会理应是劳动者利益的代表,是劳动者合法权益的维护者,这是由工会是工人阶级的群众组织这一性质决定的。⑤企业裁员关系到广大劳动者切身利益,对社会稳定也有重要影响。因此从法律上强化工会的职权,增强劳动者在企业裁员中的交涉力,无疑是当务之急。⑥工会地位不独立、职权不分明的弊端使劳动者对工会的信赖度降低,劳动者不愿也不敢找工会出面解决困难。因此,应从立法上解决好工会的地位和职权问题:工会的地位必须独立,且工会的职权须进一步明确、细化。应当充分发挥工会的“减压阀”作用,在依法维护好企业的用人自主权的同时,切实有效地保护劳动者的合法权益。

2.经济性裁员的程序不合法的法律后果和行为效力应在法律中明确规定。经济性裁员的程序应当严格规范,而不应由企业任意简化,如果未履行法定程序,应当承担一定的法律责任。对此,究竟认定为违法裁员,还是行为无效呢?我国《劳动法》对用人单位单方解除劳动合同采取的是严格的法定主义,经济性裁员大量解除劳动合同,对劳动者合法权益影响重大,更应当严格规范程序。我们建议,法律应当直接明确规定,企业违反程序而采取经济性裁员,如未向被裁员工履行及时告知义务,未向工会或职工代表大会征求意见,未向劳动部门报告等行为,其裁员行为无效。对此,不能仅仅依靠劳动仲裁部门和法院做出事后裁定,因为其作为救济手段具有滞后性,对劳动者权利的损害已经发生,劳动纠纷已经产生。因而应当在适用程序上事先做出规范和限制,对其经济性裁员行为课以严格的法定程序性义务,不仅有利于要求和规范企业谨慎裁员、合法裁员,保护劳动者合法权益,并对减少由此引发的劳动争议的发生,具有有效的事前预防作用。

3.企业将裁员方案向劳动部门报告的行政监督管理手段应当进一步在相关法律规范中明确化。(1)企业裁员方案的内容应当详细规定,应包括裁减人员的理由、数量、顺序、时间、实施步骤以及符合法律、法规规定和集体合同、劳动合同约定的被裁减人员的经济补偿、债务偿还、养老保险接续办法以及其他有关资料等。这样有利于劳动保障部门对企业经济性裁员的全面监管。其中,尤其是对被裁人员的经济补偿和特殊劳动者的社会保障处理办法(见下文)等内容应当制定完备方案,劳动部门应当主要从保护劳动者权利的角度,重点对涉及职工直接利益的相关部分进行审核备案。(2)我们认为,政府对企业裁员的干预不应过大,否则将不利于企业缩减人力成本,尽快摆脱当前金融危机带来的经营困境,有忽视企业自主经营、意思自治权利的嫌疑,有违政企分离的政策思想。因此,依据政府有限干预原则,不应界定劳动部门对经济性裁员行为的管理职权为行政许可。笔者建议,可以借鉴《北京市劳动局关于执行北京市企业经济性裁减人员规定的补充通知》第四项规定,“市、区、县劳动局自接到企业报告后,十五日内须做出书面答复,企业收到复函后,方可组织实施经济性裁减人员工作。市、区、县劳动局超过十五日未做答复的,企业可视为同意。”这一规定具有合理性,在保障企业自主经营的同时,也能有效监督管理裁员行为,维护劳动者的合法权益。

注释:

①江山,李楠.企业经济性裁员的管理与策略.管理方略.2008(9).

②高嵩.《劳动合同法》及《实施条例》执行过程中疑难问题探讨.北大法律信息网.http://www.chinalawinfo.com.

③⑥高月明.企业裁员的法律思考.政法论丛.2003(10).

④陈敬春,张怡超,卢克建.论我国经济性裁员制度的完善.南华大学学报.2003(3).

⑤范建华.浅议如何做好新时期企业工会工作.华北、东北地区2007年度烟草学术交流研讨会论文集.2007.

参考文献:

[1]黎建飞.劳动与社会保障法教程.中国人民大学出版社.2007.

[2]叶静漪,周长征.社会正义的十年探索:中国与国外劳动法制改革比较研究.北京大学出版社.2007.

[3]黄松有,黎建飞.劳动合同签订和风险控制.人民法院出版社.2007.

[4]冯涛.劳动合同法研究.中国检察出版社.2004.

[5]王益英.外国劳动法和社会保障法.中国人民大学出版社.2001.