浅析农村土地信托制度的社会保障功能

谢　静　刘永锋

摘要 近年来党中央国务院对民生问题和“三农”问题给予了高度重视,建立健全农村社会保障体系成为改善农村民生的关键举措之一。在当前农村社保体系还不健全的形势下,土地在农村社保方面发挥着至关重要的作用,是农民赖以生存的物质生产资料。本文将对当前农村社会保障的现状、土地信托的社会保障优越性进行深入分析,并结合农村实际提出进一步发挥土地社会保障功能的政策建议。

关键词 农村社会保障 土地信托 社保体系

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-046-02

一、 农村社会保障的现状

随着我国经济社会的快速发展,近年来在农村社保体系建设方面做了大量而卓有成效的工作,并取得了一定成效,但由于我国农村条件特殊,农村社保体制建设仍处于起步阶段,存在的问题依然较多。

(一)农村社会保障理念滞后,且缺乏有效法律支撑

由于我国“二元社会”观念根深蒂固,大多人观念上依然认为社会保障是城镇人口和国家干部的特权,农民无权享有。长期以来,农民的社会保障基本上由农民自行负担,尽管与社会主义体制不相吻合,但长期的实行已经固化了农民的思想,淡化了政府的责任意识,导致从政府到农民的农村社保意识极其淡薄。到目前为止仍没有一部正规的农村社保法律法规,当前主要依据的是中央和地方政府的有关规章制度,其缺乏应有的权威性和系统性,农村社会保障体制建设缺乏必要的法律支持,制约了农村社保体制建设持续、稳定发展。

(二)待完善的社保涉及面相当广泛,缺乏强有力的资金支持

我国80%以上是农村人口,且分布比较零散、地区发展差异较大,当前纳入社保体系的人口和社保项目极少,占80%的农村居民仅享受不到11%的社会保障,因此待完善的农村社会保障涉及面相当广泛,且必须依据地区经济发展状况分层次推进。当前农村社保的资金以农民自筹为主,中央政府和地方政府各出一部分,但由于长期思想禁锢、对社保内容的不了解和对政府部门的不信任,大多农民不愿出钱入保险,而政府由于多方面原因拨付的资金也少得可怜,据统计,2008年中央、地方财政投入总共才100多个亿,相对实际需求来说显然微不足道。虽然目前政府决定加大对农村社保资金投入,但却没有出台一个权威的资金支持规范性文件,对农村社保资金支持缺乏持续性和规范性。

(三)作为农村社保基石的土地的保障功能日渐削弱

长期以来农村社保体制缺位使土地自然而然成为农民的社保替代物,在我国只要农村土地的社保功能始终存在,农民的基本权益就有着较好的着落。但随着我国城市化和工业化进程的不断加快,一方面越来越多的耕地被征用、非法侵占或被污染破坏,可有效利用的耕地越来越少;另一方面,大量农村青壮年进城务工,导致大量耕地被撂荒,农民对土地的依赖度持续下降,土地的社会保障功能极大削弱,农民的社会保障也就失去了稳定的依靠。

二、土地信托的社会保障优越性

信托制度最早起源于英国的“use”制度,就是出于对土地的保护、对土地所有者权益的维护而产生的一种外部财产管理制度,其在维护土地的社会保障功能方面有着独特的优势。农村土地信托是信托制度的一种具体形式,是指在坚持农民土地集体所有权和土地承包权不变的前提下,农村土地承包者基于对受托主体的信任,为了使自己取得更大的土地收益,将其承包地使用权信托给受托人,受托人以实现土地收益最大化为宗旨,以自己的名义对土地进行管理或处分,而土地收益则由土地承包者或其指定受益人享有的土地流转方式。

(一)土地信托能激发市场在保护土地资源中的重要作用

农村土地属于稀缺和不可再生资源,是农民赖以生存的最重要物质资源,因此采取最有力措施保护耕地是我国的一项基本国策。当前土地保护仅靠政府强制性行政手段进行,但事实证明现有的农村土地资源保护政策并没有达到预期目标。农地资源减少的主要原因是政府无序征地、非农主体侵占破坏耕地以及农民撂荒土地,其原因在于农民在市场中处于弱势地位,无法与政府及其他经济主体平等抗衡,同时土地未能给农民带来太多受益,导致农民对土地不够关心。土地信托是将土地信托给其他市场经济主体,将土地推入市场,受托主体出于对信托人和自己利益的保护会以市场法则与政府和其他经济主体抗衡,借助土地信托的市场机制,更大程度的发挥市场在农地资源保护和有效配置中的作用,从而形成政府政策性土地资源保护和市场经济主体自觉保护的多元化农地保护体系。

(二)土地信托可使农地进一步发挥社会保障功能

首先,其信托的是承包地的使用权而非承包权,受托主体只是替承包者代为经营管理土地,土地收益仍然完全归承包者所有。当农民不愿从事其他产业而回到农村时,依然可以按照法律规定或合同约定收回承包地使用权,自行经营。其次,由于受托主体一般是有资金、有技术、有市场的经济主体,其可以充分开发利用土地资源,使农民获得比其自身经营多得多的土地收益。农民在获得土地收益的同时可以从事其他产业或被受托主体雇用依然从事农业生产,从而获得双重收入。由此可见土地信托不但不会减弱农地的社保功能,相反会进一步加强土地的社保功能。

(三)土地信托具有独立性、承继性,强调对信托人利益的保护

信托制度是一种具有长期性和稳定性的外部财产管理制度,强调对信托人及受益人利益的保护。信托财产具有绝对的独立性,其独立于信托人、受托人和受益人的固有财产,三方主体均无权用信托财产清偿个人债务,其债权人亦不得强制执行信托财产,从而保障了农民的土地权益不受侵害。农地信托制度的承继性强调农地信托运作不受信托当事人经营状况和债权债务关系的影响,也不因当事人的死亡、解散、丧失行为能力或其他事由而终止,除非当事人共同约定。这对保护农村妇女、儿童、老人的权益特别重要,只要被信托人指定为受益人,就不能因为妇女改嫁、儿童无地、老人丧失劳动能力而剥夺其土地收益权,保障其拥有持续、可靠的收入来源。

(四)有利于农业生产现代化,增加资金来源

农地信托是将农地使用权信托给有资金、有技术、有市场的市场经济主体,受托主体通过土地信托流转机制将分布零碎的土地集中连片,按照效率原则重新安排整合,促进土地、资金、技术等农业生产要素的合理流动和优化组合,实现各种农业资源的充分利用。利用现代化生产设备发展农、林、牧、副、渔等经济产业,使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营”的发展道路,实现农业现代化生产,切实提高农业产量。

三、政策建议

(一)探索完善土地信托制度

由于信托制度是对我国来说舶来品,受思想理念和社会文化的影响,其并未完全被社会大众接受,而农地信托也处于初步发展阶段,有许多地方需要规范完善。因此,要对信托制度进行成功移植,必须树立信托文化理念,为信托制度在我国扎根发展创造良好的文化、社会环境,进一步建立健全信托法律法规制度,使农地信托走上规范化发展道路。加强政府部门对土地信托的政策引导和扶持,设立功能齐全的农地信托中介服务机构。进一步完善农地流转市场机制,为土地的信托流转创造大环境。

(二)建立完善的农村社会保障体制

按照党的十七届三中全会提“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,加快健全农村社会保障体系”的要求,针对农村社保体制覆盖面小、保障水平差、体系不完善、法制不健全等问题,坚持农民自愿互助和政府组织引导相结合的原则,探索建立与农村经济发展水平相适应,包括农村社会保险、社会福利、社会救济在内的项目齐全的社保体制。各地应因地制宜,充分考虑个人收入、地区发展等方面的差距,构建多层次的社会保障体系,以适应地区经济发展不平衡的现状,建立以法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障为补充的多层次的保障系。

(三)完善社保法律制度,促进社保体制建设规范化发展

社保法律法规是社保政策措施在法律层面上的集中体现,社保体制改革的成果需要以法律形式确立和保障,而社保法律法规又在事实上促进了社保体制的形成和发展。因此建立完善的社会保障法制体系是推动农村社会保障改革发展的重要保障,应建立以《社会保障法》为核心,其它实施性法律法规为辅,与农村经济、财政、税务等上下游法律法规相互配套的农村社保法制体系,实行农村社保法制化、规范化管理。由于我国地区经济发展差异较大,建议在社保对象、保障标准、资金来源、等基本内容制定全国统一标准的情况下,同时授予地方政府适度的自由裁量权,根据当地实际在规定权限范围内就有关事项作出具体规定。同时,法律制度应当具有一定的前瞻性和灵活性,为今后的完善发展预留足够的政策空间。

(四)加强政府指引和支持,合理引导土地信托发挥社保功能

土地信托和农村社会保障都属于相对陌生的领域,尚处于探索发展阶段,加之相应法律规范缺位,在发展过程中难免会出现一些问题。因此政府部门应当积极转变职能观念,从“管理者”的角色转变为“服务者”的角色,推动土地信托和社保制度健康稳定发展。土地信托方面应给予适度的政府优惠和扶持,对信托经营大户在项目审批、资金扶持方面给予优惠,免费为其提供有价值的市场信息,设立必要的土地信托中介机构,为信托当事人提供必要的服务。社保方面要加强宣传力度,为农民讲解有关政策法规,增强农民参保积极性,将政府保障与农民自保有机结合,提升农村社会保障的社会化水平。

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