合议制独任化的问题与对策

余　浪

摘要 合议制度是我国基本审判组织制度之一,但在司法实践中,合议制度上很大程度被“合议制独任化”的“潜规则”所替代。本文试图描述合议制独任化的现状,揭示其成因、优势和缺点,并从合议制独任化的角度提出一些改革我国合议制度的对策。

关键词 合议制 合议制独任化 案件承办人

中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-030-02

一、合议制独任化的现状

合议制是指由若干审判人员组成合议庭对案件进行审理的制度,我国《人民法院组织法》及三大诉讼都对其作了明确规定。按照这些规定,诉讼中实行合议审判是原则,只有对少数案件才能独任审判。然而,在审判实践中却出现了合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下由案件承办人一人唱“独角戏”,且在很大程度上决定着案件的处理结果。特别是在基层法院,合议制长期以来都受到来自现实的强烈抵制而使它还停留在纸面,未能得到很好的贯彻。合议制独任化主要表现以下方面:

首先,案件承办人包揽了绝大部分的实质性审理活动,包括:1.庭审前阅读案件材料,从事必要的调查、询问工作,同时还要负责与当事人交换意见,必要时组织双方当事人质证等;2.开庭后,合议庭需要依职权或依当事人申请进行补充调查、收集证据;3.案件评议讨论时,一般情况下,都由案件承办人负责提出关于事实认定与法律适用的初步见,并首先发表意见,其他合议庭成员主要围绕案件承办人的意见开讨论;4.如案件须报审判委员会决定时,案件承办人负责撰写关汇报材料,列席审判委员会会议并向审判委员会汇报案情,介绍合议庭讨论意见;5.案件评议结束后或审判委员会决定,一般由案件承办人负责制作判决书。

其次,案件承办人很大程度上决定着案件的处理结果。即使合议庭成员意见有所分歧,也很少认真地进行思考,阐明理由。而是在未核实案件事实是否清楚,法律适用是否恰当的情况下将矛盾转移给审判委员会,由审判委员会来讨论决定。更有甚者,有些合议庭根本就不聚在一起评议案件,而是由案件的承办人将自己的处理意见分别告之合议庭的其他成员,或与之打声招呼,最后让其他合议庭成员在评议笔录上署名,就算该案已经合议完毕。

二、合议制为什么独任化

主流评论大多是从“无法可依、有法不依、执法不严”的视角寻找原因,频频呼吁“全面”强化法院合议庭功能,但在司法实践中依然得不到有效回应。因此值得追问,合议制为什么独任化?

合议制之所以独任化有着很多的因素,包括合议制,法院和法官的成本、收益,司法传统和文化,当事人的文化素质等。可见,合议制独任化是理性选择的产物,其主要来自以下几种激励因素。

(一)成本低

法官选择合议制独任化模式的一个重要考虑来自成本问题。这种模式可以降低法院和法官的司法成本,尤其是人力和时间成本,当事人的诉讼成本通常也会降低。法官处理案件时往往怎样才能实现成本和风险最小。由于我国法院实行案件的个人负责制,所审理案件的成绩与责任都归属于承办法官个人,故合议庭其他成员没有理由为他人承办的案件投入的更多的时间与精力;再者,对于非复杂案件,一个人审理的错误成本并不一定比合议审理要高。如果要使案件处理更顺利,并耗费更少成本,则法官就不太可能固守程序繁琐、成本高昂的合议制,而会使用操作更方便的独任化合议制。

(二)效率高

正式开庭耗费的时间更多,有时甚至拖沓冗长;而合议制独任化模式,法官可节省很多时间和精力,就此而言,合议制独任化效率更高。

(三)收益基本不变

合议制独任化所获取案件的信息,往往不比合议制所获取的信息更少;可能支付的错误成本往往不比合议制可能支付的错误成本要高,即收益不小于合议制,案件的实体审理基本不受影响。并且,合议制独任化至少节省了2/3审判成本,很大程度上缓解司法资源与司法需求的剧烈冲突。

三、合议制独任化所带来的负面影响

合议制独任化尽管具有上述比较优势,但也存在一些严重的问题:

第一,合议制独任化导致合议制虚化,使之成为一种形式和过场,从而在总体上破坏了合议制的运作机制,使得真正需要合议的案件不能实现合议制的功能。对于非复杂案件,法官通过独任化的合议制同样可以获得足够裁判案件的信息,从而降低了对合议制的需求,并有可能使法官形成不认真对待合议制的习惯。但是,对于复杂、疑难案件,对于事实的认定、适用法律的理解,就需要利用合议制集体智慧保障司法的正确性的功能,以有利于对案件科学进行裁决。更重要的是,当司法需要承担起确定政策、创制规则、维护秩序或司法审查的职能时,参与决策的法官的人数意味着代表不同群体利益或不同意见的人数可能增多,因而决策的结果可能更具有普遍性和正当性。①对此类案件审理,合议制就显得非常必要。由此可见,如果任由合议制独任化在司法实在中蔓延,合议制的运行机制将会受到极大的破坏。

第二,合议制独任化使得其他“陪审”人员在时间和精力上造成无益浪费。尽管审判实践中案件承办法官包揽了绝大部分的实质性审理活动、很大程度决定着案件最终结果,其他“陪审”人员陪而不审、甚至是挂名,但是为了满足合议制一些形式的要求,其他“陪审”人员还得坐上审判席、参加合议庭讨论、进行署名等活动。然而,他们这些活动几乎没有什么效益,但无疑消耗着他们的时间与精力,造成浪费。

四、合议制独任化的对策

(一)通过合议制与普通程序分离缩小合议制适用范围

我国现行立法将普通程序与独任制截然分开,而将普通程序与合议制对接,从而限制了独任制在普通程序中的适用。随着民众对司法的需求日益旺盛以及法官精英化改革不断深入,我国法院正面临案件数量逐年急速增长与一线法官数量不升反降的双重压力,如果对需要适用普通程序的案件都实行实质意义上的合议制,那么一审法院处理纠纷的能力就减少两倍。因此,在法官编制额定的前提下,扩大独任制的适用是我国法院应对当前“案多人少”的紧张关系必然要求。但是,我国现行立法将普通程序与独任制截然分开,而将普通程序与合议制对接,从而限制了独任制在普通程序中的适用。

在无法改变我国这种审判组织与诉讼程序的对应方式的前提下,法院为了达到扩大独任制适用范围,主要采取两种途径:一种途径是通过扩大现行简易程序的适用范围。但如果为了扩大适用独任制而扩大简易程序的适用范围,可能造成一审案件审理地失去当事人权利和诉讼程序规范的有效控制,难以保证审判的公正性、正确率和正当性,更严重的是,这种追求司法效率单一价值的盲目改革可能使20世纪90年代以来以程序正当化为目标的改革成果付诸东流。另一种途径是通过合议制独任化的形式对普通程序与独任制截然分开的立法进行了理性的规避,从而变相实现了普通程序与独任制的结合,在一定程度上缓解了一线审判人员不足与确保审判受到普通程序控制之间的矛盾,但这种途径容易造成合议制虚化,最终损害司法的权威。

笔者认为,如果要实现司法资源有效利用,就应当在审判组织方面进行相应改革:将独任制与简易程序分开,一审普通程序可以适用合议制,也可以适用独任制,基层法院的一审案件原则上适用独任制,但是否适用简易程序,由立法根据案件的性质和类型确定;中级法院一审案件原则上适用合议制普通程序,当事人合意选择简易程序的除外。

(二)重新界定案件承办人的职责

案件承办人制度对于提高办案效率、减少重复性事务劳动具有重要的意义。但是,现行合议制度对案件承办人的不当定位导致了案件承办人包办案件绝大部分实质性审理活动,导致合议制虚化。为了避免案件承办法官在合议庭中唱“独角戏”,笔者主张首先改变案件承办人由立案庭或负责分配案件的机构决定的做法,把确定案件承办人的权利归还合议庭,由合议庭确定案件承办人;其次改变案件承办人作为案件责任主体的做法,确定案件承办人是合议庭在程序性事务方面的代理人,即案件承办人在合议庭的委托授权范围内从事程序性事物,没有经过合议庭讨论决定,不得私自行事,其行为后果也由合议庭来承担。通过承办人职责的转变尽量避免合议制独任化趋势,从而有效保障合议庭全体成员对案件共同决策。

(三)健全合议庭评议规则

我国现行法律只从原则上规定了“合议庭评议案件,实行少数服从多数的原则”,但至于如何实现该原则却没有相关的规定,造成合议庭评议案件时缺乏可操作性的规则。为了合议庭评议规则具有可操作性,笔者提出以下几点建议:

首先,禁止结论性的评议意见。在评议时,每一个合议庭成员不应当仅仅做出“同意”或“不同意”之类的表态性评议意见,而应当展示其评判证据效力、认定案件事实的心证过程,以及适用法律做出判决结论的逻辑推理过程,且书记员必须在合议庭笔录中如实记录这些过程。

其次,及时和一次评议原则。在庭审结束后,审判长应立即组织合议庭成员参加合议,合议次数限制在一次。从而,一方面使合议庭成员在案情印象最深的时候得出结论,另一方面减少其他人对他们施加影响的机会。

再次,合议庭成员发言应按先后顺序。合议庭评议案件时,每一个法官都必须陈述自己的意见。其顺序是,以资历最浅者为先,资历相同的,以年龄小的为先,最后由审判长发言。

(四)健全合议庭的考核及责任追究机制

长期以来,无论是统计办案数量和考核法官业绩,还是追究错案责任,人民法院都是以案件承办人为单位,合议庭其他成员虽然参与案件审理,但是都不被计算在内。从而造成法官只对自己承办的案件负责,对其他案件不积极性参与的严重后果。笔者认为,要改变目前这种局面,不管是统计办案数量和考核法官业绩,还是追究错案责任,人民法院要以合议庭而不是案件承办人为单位。

首先,统计办案数量和考核法官业绩时,合议庭成员对于合议庭审结的每一件案件,无论是否为案件承办人,都应被计算在内,使得他们审理案件所付出的劳动能够得到承认,从而调动他们的工作积极性。同时,考虑到审判长和案件承办人在审理案件一般会多付出劳动,可以在享受与其他成员相等的利益的基础上,适当给予他们加以补偿。

其次,在出现错案需要追究责任时,应当改变由案件承办人负责的做法,而应当实行责任自负原则。即在评议案件时,发表正确意见的不承担责任,发表错误意见导致案件错判的多数成员分别承担责任,合议庭成员个人的其他违法违纪行为由直接责任人个人承担。

注释:

①陈荣宗,林庆苗.民事诉讼法.三民书局.1996年版.第119页.

参考文献:

[1]方流芳.民事诉讼收费考.中国社会科学.1999(3).

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[4]胡建红.探析合议制度.法制与经济(上半月).2007(5).

[5]周永恒.基层法院法官合议制度的调查与思考.山东审判.2007(1).

[6]张永泉.论合议庭制度.法律科学-西北政法学院学报.2001(5).

[7]吴光前.当前独任庭适用存在的问题及完善.法律适用.2005(12).