国家粮食安全的目标与制度战略研究

赵予新

摘要:中国的粮食安全战略定位基于以下三个方面:中国已经建成了世界上规摸最大的粮食安全系统,然而长期粮食安全存在隐患,粮食安全受国际环境的影响日益增加。国家粮食安全的战略目标包括粮食供给目标,粮食流通目标,农民增收目标和可持续发展目标。粮食安全的制度战略要解决以合理成本实现粮食安全战略目标而进行的战略决策和资源配置模式,包括粮食产业链整合战略、建设性成本重点配置战略、体制成本持续抑减战略、控制产量与适度进口相结合战略。

关键词:国家;粮食安全;制度战略;粮食产业链;粮食安全成本

中图分类号:F320文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0133-03

确定国家粮食安全战略目标的依据基于以下三个方面:

1.中国已经建立了世界上规模最大的粮食安全系统。中国仅用世界10%的耕地,生产了世界18%的粮食、27%的肉类、3%的奶和43%的禽蛋[1],已经解决了持续数千年的粮食短缺问题,建立起来了世界上规模最大的粮食安全系统。其一,粮食综合生产能力已经达到5亿吨左右。人均粮食占有量接近世界平均水平。2007年中国人均粮食占有量达到381公斤,接近于FAO提出的粮食安全的基本标准,即,人均粮食达到400公斤(即粮食消费安全)。其二,粮食对外贸易依存度较低。1985年以来,有九年粮食净进口量为负值,多数年份净进口量占当年消费量的比重在1%～2%。进口量最多的是2004年的2 998万吨,占当年粮食消费量的5.03%。其三,粮食储备和周转库存充裕。目前,中国已经建立了中央、地方两级粮食储备制度。此外,商品周转库存也比较充裕。根据笔者的测算,如果包括农户储粮,全社会粮食存量超过3 000亿公斤。粮食储备率在60%左右。

2.长期粮食安全存在隐患。尽管总体上近期中国粮食安全状况良好,但从长期来看还存在一些制约因素和安全隐患,主要表现在:其一,资源供给隐患突出。中国人均耕地面积只占世界平均的40%。淡水资源人均占有量只有2 185立方米,相当于世界平均的27%。随着城市化、工业化水平的提高,若不采取重大措施,资源、生态问题将进一步加剧。其二,粮食单产水平难以有跨越性提高。在1990—2001年的12年中,粮食单产提高幅度仅为7.5%,年均递增0.6%。近年来农业科技创新能力不足,常规技术的增产效应逐渐减弱,如果没有重大的科技创新,粮食总产量很难再上新台阶。其三,粮食总需求将持续增长。尽管近年来口粮消费的下降对稻谷等的需求会有所减少,而肉、禽、蛋类消费的增长对玉米等饲料用粮的增加。尤其是近年来以粮食为原料的工业迅速发展,推动粮食需求持续增长。从20世纪80年代以来,这类企业的用粮需求以年均5%的速度增长。产需之间存在较大缺口。其四,粮食区域和品种结构失衡问题日渐显现。粮食品种失衡主要集中在稻谷、小麦和玉米三大品种上。基本趋势是南方稻谷和玉米供应趋紧,北方小麦自给率提高,玉米剩余量增加。粮食区域结构失衡突出表现在,缺粮省的个数继续增加,余粮省的余粮总量将会减少。对粮食综合流通能力提出了更高的要求。

3.粮食安全受国际环境影响日益增加。随着世界经济一体化步伐的不断加快,尤其是加入WTO以后,中国粮食安全越来越多地受到来自国外粮食产销形势和相关政策因素的影响。其一,粮食进口压力在持续增加。由于中国粮食生产比较利益低下,成本还在不断攀升,在国际市场价格压力和国内供不应求情况的影响下,进口压力在不断增加。其二,一些国家的粮食政策会影响到中国。美国2004年出台的新农业法案大幅度增加了农业补贴。欧盟也采取了应对措施,欧盟和美国分别只有600多万和300多万农民,每个农民获得的补贴都在1万美元以上。这种对农业的巨额补贴政策,会对中国粮食生产带来冲击。其三,汇率变化也会影响国内粮食市场。汇率变化对国内粮食市场价格的影响有两个方面:一是汇率贬值导致粮食生产所需的进口生产资料(化肥、农药)等价格上涨。推动国内粮食生产成本上升和粮食价格上涨。二是由于汇率贬值使进口粮食价格相对提高,导致对国内生产的粮食需求增加,加大国内粮食市场的需求缺口。

1.粮食供给目标。供给目标是粮食安全战略的首要目标。其基本含义是:粮食供给能够满足全国居民生活和经济发展对粮食的需求,实现粮食供求平衡。这种平衡包括总量品衡和结构平衡。总量平衡是指一定时期内粮食供给总量与该时期其粮食需求总量基本平衡。结构平衡是指粮食供给结构与需求结构之间的基本平衡,还包括品种结构、质量结构、地区结构之间的平衡。市场经济和对外开放条件下保障粮食安全供给的目标并不等同于产量目标。粮食供给总量应由本国生产和进口两部分组成,粮食供给目标的实现应积极利用粮食对外贸易。

2.粮食流通目标。完善配套的粮食流通体系既是提高粮食流通效率的前提,又是粮食安全应急保障的需要。粮食流通目标的基本含义是:在现有粮食流通设施的基础上,着眼于完善布局、改善结构、提升功能,建立起功能匹配、设施先进、调运灵活的现代化物流体系;在全国形成粮食生产—运输—储备—加工—销售有机连接的粮食产业链;构筑铁路为主、公路和水路为辅的运输通道,贯穿散装为主、包装为辅的全国粮食走廊;形成功能完备的粮食市场体系,完善粮食批发市场,规范粮食期货市场,逐步形成公平竞争、规范有序、全国统一的粮食流通大市场,降低粮食物流成本,提高粮食流通效率。

3.农民增收目标。收入预期是农民从事生产经营活动的基本依据。农民只有在收入增加的前提下才能扩大供给。农民的收入预期不好,政府的安全供给目标已难以实现[2]。农民增收目标的基本含义是:确保农民粮食生产成本通过市场交换得到补偿,不断提高种粮农民收入,使城乡之间、不同地区之间的居民收入差距保持在一个合理范围。近年来农民增收的难度越来越大,农民收入问题不仅是一个经济问题,而且日益成为一个社会和政治问题[3]。在这种情况下,政府通过不断完善粮食直接补贴、保护价收购和各种生产补贴政策,具有十分重要的意义。

4.可持续发展目标。可持续发展目标的基本含义是:协调粮食生产与环境、人类与环境之间的关系,通过合理利用自然,减少资源破坏与损耗,建立起可持续发展的资源再循环系统,达到资源、环境与粮食生产和流通的整体良性循环,为未来经济社会的长期发展留下足够的空间。自然资源隐患是中国粮食安全面临的一大难题,一方面,粮食生产的发展离不开良好的生态环境和自然资源的支撑;另一方面,粮食生产又对生态环境和自然资源形成影响。不当的生产方式会危害生态系统的平衡,造成自然资源的破坏和浪费,而自然资源及生态的破坏又影响粮食产业的可持续发展。因此,资源永续利用应该作为国家粮食安全战略所要达到的一个重要目标。

(一)粮食安全制度战略的内涵界定

制度战略(institutional strategy)的概念近年来提出。Greenwood和Hinings对组织和制度背景进行了研究,认为制度理论可以为理解组织战略和制度背景之间的关系奠定良好的基础。Lawrence将影响和改变制度环境的组织活动方式定义为制度战略。一般认为,所谓制度战略是企业在进行资源竞争过程中与制度结构管理相关的活动方式,是与制度、规则和标准的形成和转化相关的组织活动方式[4]。这些制度、规则和标准可以对行业以及组织领域的结构产生影响。

笔者认为,粮食安全的制度战略是指为了以合理成本实现粮食安全战略目标而进行的战略决策、采取的资源配置途径以及为实现粮食安全目标对粮食产业链的资源进行分配的模式,制度战略既包含通过制度化而稳定现存的成本配置行为和活动方式,也包含那些非制度化的活动方式。制度战略既影响有关粮食安全资源配置的法律法规活动,又影响有关粮食安全价值观和理念的活动。研究粮食安全制度战略的主要意义在于:为实现粮食安全目标所进行的资源投入和配置提供基本的行动方针。我们选择了粮食产业链整合战略、建设性成本的重点配置战略、体制成本抑减战略、控制产量与适当增加进口并举作为四个基本战略。

(二)粮食安全制度战略的构成

1.粮食安全价值链整合战略。粮食安全价值链整合是指将价值链的各环节有机地结合在一起,使得各环节协调互动,产生协同效应和提高资源聚合质量,从而降低粮食安全成本。粮食安全价值链是指与粮食生产密切相关的产业群,包括为粮食生产作准备的科研、农资等前期产业部门;粮食种植等中间产业部门;粮食加工、储存、运输、销售等后期产业部门。粮食安全价值链体现了粮食有关各产业之间以及与外部相关产业之间的关联关系,即产业之间的投入与产出,供给与需求的内在联系。

粮食安全价值链整合就是要将被人为割断的粮食安全价值链的各环节有机结合起来,实现各环节之间的合理连接和协调运行。通过整合解决以下问题:其一,整合粮食产业链的形态要素,实现粮食物流的整合、信息流整合、价值流整合和生产经营主体的整合。其二,整合价值链的时空分布,实现空间上的价值链整合、区域内的价值链整合和跨区域的产业链整合。其三,整合产业链微观主体之间的合作机制,形成合理价格机制、利益调节机制、风险分担机制和信息沟通机制。通过整合使粮食安全价值链的结构更加合理、产业环节之间的联系更加紧密,使得粮食产业链的运行效率不断提高,为降低有形成本和无形成本创造条件。

2.建设性成本重点配置战略。这里所说的建设性成本是指对中长期粮食安全保障具有关键作用的支出和重要的粮食流通设施建设成本。建设性成本重点配置战略的基本思想是:粮食安全成本的配置不能追求在粮食安全价值链所有环节的平均分配和面面俱到,而应实现对粮食安全关键环节的重点支持。对粮食安全和粮食供给能力影响最全面和直接的,是粮食综合供给能力[5]。而粮食综合供给能力是粮食综合生产能力和粮食综合流通能力的结合体。粮食综合生产能力建设是降低粮食生产成本和粮食自然风险的必要条件。长期以来在粮食生产的基础设施建设方面,政府采取了根据农业形势进行“相机抉择”的投入政策。这种做法应该改变。应通过制定稳定、规范的农业投资政策,在中央和地方政府之间形成分工,形成长期稳定的资金来源。

粮食综合流通能力建设的重要性是由中国粮食供求地区不平衡的结构性矛盾所决定的。粮食主产区与主销区错位分布,粮食库存集中在少数省份。全国缺粮省份2003年达到18个,只有具备较强的粮食综合流通能力,粮食从生产或储备到消费的通道通畅且通达时间较短,粮食安全风险才能得以化解。因此,今后一段时期应对粮食综合生产能力和粮食流通设施建设成本重点予以配置,逐步加大投入,不断完善基础设施,并形成可靠的科技支撑体系,使粮食安全的战略环节得以不断强化。

3.体制成本持续抑减战略。成本抑减是一种有组织、有计划地运用各种方法以降低各项成本的措施[6]。粮食安全战略成本抑减是指通过分析粮食安全成本链上各个环节成本配置现状及其存在的问题,以确定降低成本的方法与途径的活动。粮食安全战略成本抑减不是一项为应付当前出现的财政支出能力不足问题而采取的应急措施,而是一个提高粮食安全成本利用效率,在必要和可能的环节降低成本的持续过程。笔者认为,在粮食安全价值链上抑减的成本项目是体制缺陷带来的成本,主要包括以下两个方面:

政府作为单一主体直接经营粮食储备的体制成本。长期以来,政府与国有粮食购销企业委托—代理制度的设计导致了较高的体制成本。随着粮食流通体制改革的不断深化,不管是在粮食收购环节、批发环节,还是粮食对外贸易,多元化的粮食经营主体已经形成,但是,政府作为单一主体直接经营粮食储备的做法并没有改变。笔者认为,政府应该通过政策引导,使粮食储备与市场机制结合起来,逐步实施粮食储备代理经营招标制度。逐步改变由政府作为单一主体直接经营粮食储备的办法。由政府委托中标企业代理粮食储备,不论国有粮食企业还是其他经济成分的企业,都可以参与招标。政府作为委托方支付代理费用,仓储企业因承揽储备粮保管业务而获得相应的储备费用。

战略成本抑减的另一个方面是过高的粮食储备成本。造成这一结果的原因与国家储备粮目标错位有直接的关系。从国家粮食储备运行的实际情况看,价格支持和稳定生产者收入日益成为专项储备的主要目标,使粮食储备的基本目标偏离保障粮食安全需要而出现错位。在这种情况下国家将背上沉重的财政负担。近年来,国际上出现了减少国家储备规模的趋势,各国不同程度地减少了政府储备的规模,对国际市场和社会储备的依赖程度不断增加。根据笔者的测算,中国目前的粮食储备规模是合理储备规模的5倍以上,因此,降低粮食储备规模是降低粮食安全成本的重要途径。

4.适度增加进口的战略。在国内粮食生产处于比较劣势的情况下,保持较高的粮食自给率意味着支付较高的粮食安全成本,相当于牺牲部分经济安全来保障粮食安全。为了选择成本较小的供给模式来实现粮食安全战略,应该采取控制产量与适度增加进口并举的战略。

适当控制粮食生产总量,保持粮食供求的紧张平衡状态,对缓解粮食生产和流通中的众多矛盾具有积极的作用[7]。这是由于,较高的自给率是以恶化环境、牺牲经济和社会福利为代价的。适当控制产量有利于减少盲目追求产量增长而带来的巨大的环境代价。对于资源匮乏环境脆弱的地区,扩大粮食播种面积尽管暂时可以增加产量和消费量,但随之带来的资源耗竭、环境恶化、粮食单位面积产量迅速下降;在总面积难以进一步扩大的情况下,总产量、人均占有量和消费量也跟着下降。过度开垦必然在单位面积产量下降的同时造成单位产品成本的上升和农民收入的下降,从而限制了它通过市场交换取得食品补充供应的能力[8]。因此,适当控制产量既有利于可持续发展,也有利于农民增收。

笔者认为,有必要实施“存量立足国内生产、增量面向国际市场”的粮食安全战略。这一战略的基本含义是:以国内粮食综合生产能力不断提高为前提,保持每年粮食产量大体上稳定在当前规模(存量)不变,通过逐年扩大粮食进口规模来满足国内不断增长的粮食需求;在粮食产量大体稳定的同时,积极调整品种结构、增加生产保证口粮供给的比重,降低用于工业用粮的产量,形成立足国内确保口粮供给,依靠国际市场解决工业用粮缺口的格局;在国际政治、经济、军事、外交等条件允许情况下,在现有的基础上逐步提高粮食贸易依存度,将进口粮食占国内粮食需求总量的比例控制在10%以内。笔者认为,小于10%的粮食贸易依存度不会对粮食安全产生较大的影响,还可以缓解国内粮食增产的压力,降低粮食安全成本。