创业投资引导基金与信息透明

朱　权　廖秋敏

摘要:创投引导基金是政府为支持创业投资而设立的政策性基金。在国家有关文件发布后,中国各地引导基

金发展迅速,这对于促进中国创投事业发展有着深远的意义。对做好创投引导工作而言,良好的信息透明是一个非金发展迅速,这对于促进中国创投事业发展有着深远的意义。对做好创投引导工作而言,良好的信息透明是一个非投引导基金的信息透明度,促进中国创业投资事业的发展。

投引导基金的信息透明度,促进中国创业投资事业的发展。

中图分类号:F830.91文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0047-02

创业投资引导基金是指由政府或相关部门设立,旨在引导社会资金设立创业投资企业的政策性基金,其根本目的是运用基金的杠杆作用引导社会资金为具有较高潜在成长性的创新、创业企业融资,从而促进特定产业发展,增强经济活力。之所以政府选择创业投资引导基金来刺激资本市场对创业企业的关注与兴趣,其原因在于市场的失灵,如普遍的不完全市场和不完全信息,尽管创新、创业企业可能具有相当的成长性和回报,对风险的考虑仍经常使创业投资供给相对不足,特别在风险投资不发达,资本市场不完善的环境下,金融市场的资本对创业投资更是望而却步。

在国外创投引导基金已有较长的历史,如人们津津乐道的美国SBICS计划、以色列YOZMA基金等,它们对于刺激创业投资、促进创业企业发展并扩大其运作所带来的正外部效应都起到了相当的作用。在中国,政府对于创业投资,特别是涉及新技术的创业企业支持已有相当历史,如1985年创立的“中国新技术创业资本基金”,不过严格意义上的创投引导还处于初始阶段。尽管如此,近几年,中国的创投引导基金发展还是比较迅速的,产生了一大批绩效良好的引导基金,如,科技型中小企业创业投资引导基金、浦东新区创业风险投资引导基金、中关村创业投资引导基金、天津滨海新区创业风险投资引导基金等。同时,随着《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》(国办发[2008]116号)文件的出台,各地对引导基金的热情不断高涨,同时学术界对如何运用好这一工具的研究也逐渐升温。

影响创投引导基金绩效的重要问题之一是众所周知的委托代理问题,尽管其运作摆脱了政府直接参与创投项目的非专业性及其一系列相关困境,但委托代理问题仍旧让人困扰,并且因为多层的委托使其有更加复杂化的可能。对于这个问题不少学者从治理运作模式,法律法规环境等角度提出了相当的建议。不过从目前的情况来看,对信息公开这一传统而低成本的管理工具运用关注似乎还是不足,而良好而主动的信息透明无论从引导基金的性质还是其他方面都是必要的。

首先,从性质看引导基金是政府设立的政策性基金,其目的是克服单纯通过市场配置创投资本的市场失灵,满足社会公共利益的需要。其资金主要来源为“支持创业投资企业发展的财政专项资金、引导基金的投资收益与担保收益、闲置资金银行存放利息或购买国债所得利息、个人企业或社会机构无偿捐赠。”我们可以发现,资金来源的“公共性”、“政策性”决定了对于资金的使用及使用的效果,引导基金有义务向社会公众进行主动的公开,保障公民的知情权。

其次,信息的透明是解决委托代理问题的有效手段,这已经被实践所证明。对于创投引导的委托代理,不少学者所关注的是所谓二层委托问题,即引导基金、创投企业、创业企业三个行为主体的两层委托代理契约问题。而实际上引导基金作为一个被委托管理公共资金的机构,其本身与公众就存在契约关系。在一定时期内,基金管理官员的诉求与基金目标一致时,积极和严谨的态度能给基金的绩效带来相当的保障。而一旦官员的态度受某种因素的影响,就算严格的内部规章与程序也容易在权力的面前出现弹性和惰性。比如说创投官员也有被“寻租”的可能;又或者当基金的运作成为一项常态事业,其作为社会焦点的热度降低,官员的懈怠亦有可能产生官僚情节而降低基金的效能。因此,来自于外部的,持续的压力能够给基金的长期绩效带来保证。而信息的透明给社会压力的产生创造了有利的条件。

此外,基金信息的透明有助于降低创业投资各参与方的成本,提高引导基金的效率。比如引导基金联系着创投企业或潜在投资人及创业创新企业,有平台作用。参与方对该平台运作,包括组织、程序、规则、特点、绩效的事前、事中了解有利于其在计划、决策等管理活动中以较低成本获得更多参考信息,提高效率。

对于信息的需求者,信息透明的两大要求即信息的可得性与信息的易得性。可得性很好理解,实施也相对简单,只要在法律层面做出规定即可。在以往的实际操作中较难的是后者,即以较低的成本(包括时间及经济成本)方便的获得。限于篇幅,只选取美国中小企业管理局(SBA)的创投引导项目,即SBIC计划的作为对比分析的对象。

SBIC计划即小企业投资公司计划,由SBA负责管理。是美国政府帮助小企业获得无法从银行或其他私人来源获得权益资本和长期贷款的援助计划,计划的核心是与加入计划的私营投资公司合作给予中小企业风险融资。其主要的资金的来源是SBA担保发行的债券和参与型证券在资本市场上募集的资金,这与中国的“创业投资引导基金”的资金来源有很大不同,不过两者基本原理还是相同的。

SBIC计划的信息公开属于SBA信息公开工作的一部分,SBA主要通过其网站作为信息公开的主要管道和窗口,有以下两个突出的特点:

1.责任明确、主动性强

SBA为保障其相关工作的信息透明,实施了信息自由法案计划。设立首席信息官办公室,下辖项目管理办公室、信息安全办公室、客户关系管理办公室、信息支持系统办公室等多个部门,专门负责SBA的信息透明保障工作。SBA还编制了《信息质量准则》并于2002年10月执行。《信息质量准则》针对信息质量的政策、SBA的信息质量标准及分类、信息发布前的检查、信息质量的有关责任、受影响的相关人当认为SBA所发布、保存信息不准确、不一致或为遵循准则时寻求纠正的官方机制等做出了规定。

除了涉及国家安全、仅仅涉及内部人员规则惯例、商业机密、个人隐私等《自由信息法案》豁免公开的九类信息,SBA公开所有其发布、保存、收集的相关资料信息,其中包括SBICS计划所实施而产生的相关信息,且多数通过其网站主动公布。此外,SBA还提供如何申请查阅相关信息的途径,包括申请程序、联系方式、反馈方式等。每年SBA主动编制《信息自由法案报告》对该财年的信息公开情况进行总结,接受公众监督。

2.信息的高质量

信息的高质量要确保三个方面,即信息的客观性、完整性、实用性。

信息的客观性要求信息的发布准确、清晰、完整、无倾向性。完整性主要指确保信息的安全,不被篡改或损毁。信息的实用性主要指SBA尽最大可能从各个角度保证信息对所需者的实用性,包括经济组织、非经济研究组织、教育研究机构、普通公众。高质量的信息公开集中体现在信息的实用性上。SBIC的申请人、已获SBIC执照的公司、寻找投资的企业家等都能在SBA的网站上找到自己想要的信息。当然,对于研究者、媒体、公众,找到自己关心的信息也非难事,SBA设立网上图书馆,从SBIC各项涉及的法律、程序到详尽的年度财务报告、特别报告,跨年度业绩研究报告等,都可在线查阅。此外,在发布重大影响的金融统计信息时,SBA还发布相应的数据、模型、并明确出信息的来源,以有助于公众在怀疑其客观、真实的情况下自己进行评估。对于相关人所提出的信息公开申请,除被豁免信息及由于表述不清有查阅难度、资料已被他人占用等少数情况,一般申请都会被有效的处理。如,《2008财年信息公开报告》显示所有申请中86%被批准,5%被部分批准,处理平均时间14.1天,97%的申请在1～20天内处理。

比较SBIC计划的信息透明情况,中国创投引导基金的信息公开情况似乎不尽如人意。多数新基金设立后除有公布“管理办法”对基金的管理部门、管理规则、资金来源的简单交代外,其他信息很难在公开的媒介上找到;不少有历史的基金设有网站但信息透明不够,历年资金来源总量、使用投向、回收总量、利用效率、业绩具体如何不清楚,有的只给合作创投企业链接,而创投企业多属非公共性单位,多数信息不需向社会公开;有的不从信息需求者角度考虑,如文件法规不公开、条件标准不公开,只有“联系我们”链接下电话、地址等简单信息,潜在的投资人、企业家等必然花费较多的时间成本来了解相关信息。当然,也有信息透明工作较好的基金,如科技部下属的“科技型中小企业创业投资引导基金”,不过比较SBIC计划的信息公开,仍有差距,比如在年度报告里财务数据似乎不够清晰,业绩介绍也不够完全。

简单分析,对信息公开这一公共管理有效工具的长期忽视应当是首要原因。尽管2008年实施了《中华人民共和国信息公开条例》,但各地各部门的主动性依然不够。此外,中国许多引导基金属于多头领导机构,既有财政部门,又有国资委、发改委、科技局等等,信息公开的责任模糊。当然,成立时间短,经验不足,也是原因之一。

信息透明的差异虽然不一定导致引导基金绩效水平的差异,客观的看,中国既有引导基金的效果还是不错的。但我们从以往如社保基金、住房公积金等公益性基金的多个案例中,可以看到缺乏信息的公开给问题的产生提供了很好的环境。特别是向创业引导基金这样面临长期风险、绩效短期评估难的资金,中国新技术创业投资公司在缺乏公共监督的情况下最后转而进行金融证券业务并导致关闭就是同领域中一个极端的例子。我们应当借鉴国外相关经验,将创投引导基金的信息透明度提高,促进中国创业投资事业的发展。