金融危机视角下地方政府的有效行为分析

魏丽华

内容提要 政府在调控宏观经济运行方面的重要作用是不言而喻的。当前,金融危机席卷全球,在冲击金融体系的同时也深深的冲击了各国的实体经济。如何减少危机对各国实体产业的影响,增强产业抵抗全球风险的能力,是各国政府迫切需要面对的问题。就我国而言,转变过去粗放型的经济发展模式,推动产业集群的战略升级,是必然选择。而在推动产业集群升级的过程中,地方政府的作用更是不可或缺,尤其在当前严峻的国内外形势下,更是如此。正是基于这一背景,本文在详细分析影响产业集群升级因素的基础上,有针对性的提出了政府在集群升级过程的有效行为准则。

关键词 金融危机 地方政府 产业集群升级

〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)05-0188-04

在当前金融危机席卷全球,在冲击各国金融体系的同时也冲击各国实体经济的严峻形势下,为了有效应对危机对实体经济的影响,减缓世界经济不景气对我国经济结构调整和产业结构优化带来的不利影响,增强我国产业抵御风险的能力,推动以产业为核心的集群升级,提高产业竞争力和集群的实力,就有了更加重要的战略意义。

产业集群的升级进程是产业、企业及其中间性组织等多方因素共同作用的结果。在这其中,地方政府的角色扮演及其作用是不可或缺的。

找出影响产业集群升级的因素,深入探讨地方政府在集群升级中的角色扮演与有效行为,对于深化政府职能改革,积极有序推动集群升级,有效应对当前危机对产业的影响,意义深远。

产业集群是介于市场和企业间的“中间组织”。因此,政府的职能集中于促进市场功能的完善和弥补市场组织功能的不足;政府的政策目标则在于解决协调性问题和促进集群合作。就地方政府而言,其在产业集群升级发展过程中,应致力于完善基础设施,制定各种政策,为产业集群升级创造良好的外部环境。在治理手段上,应避免或减少直接的行政干预,而是依据产业集群内在的运行规律积极引导,并对危及集群自身良性发展的行为加以规范,积极维护产业集群的社会网络。基于此意义,从有效的政府行为原则角度出发,为了推动集群升级的顺利有序进行,最大限度的规避当前的金融风险对我国产业集群的影响,地方政府应从以下几方面着手:

1、适应新形势需要,适度调整出口导向型战略,积极发展国内市场,最大限度的培育集群升级发展的内生性驱动力以出口为动力,以招商引资为手段,是地方政府实现本地产业发展和集群升级乃至经济快速增长的重要途径。在这一战略下,各地方政府竞相以税收、土地等方面的优惠政策来吸引外商,同时在出口市场上各地企业竞相压价,形成政府层面和企业层面的双重过度竞争。这一发展模式一方面,在繁荣地方经济的同时,也使我国经济走上了畸形发展之路:专注生产,忽视分配,内需受到严重抑制。再加上政府占有太多的资源和权力,使得财富的分配倾向于政府,而民众的生活水平普遍偏低。这些因素都导致了国内市场的低迷,也直接导致了产业集群市场内生根植性的脆弱。另一方面,其也给了外商更多的价值链控制力,致使出口价格不断下降。因此,要改变我国产业长期以来处于GVC低端的境地,促进产业集群的升级,就必须适度调整长期奉行的出口导向型战略,转向内需导向型战略,凭借庞大的国内市场需求培养自己的核心竞争力,以最大限度的培育集群升级发展的内生性驱动力。同时,地区之间应相互协调互补,引进适合本地区比校优势和产业格局的外资,形成区域间的产业内、产业间的分工协作,提高产业的竞争力。

当前形势下,面临大批的中小企业及集群陷入困境,在中央政府“扩内需,保增长,调结构,促发展”战略的指导下,地方政府要适度调整出口导向战略,立足国内市场需求,结合地方产业特点和集群优势,积极发展国内市场。随着十大产业振兴规划的陆续出台,其正成为拉动我国经济走出低谷的强大引擎。“振兴”与“调整”也将成为贯穿十大产业振兴规划的主线。挖掘新的经济增长点、创造新的社会需求,将成为十大产业振兴规划瞄准的首要目标。因此,从集群升级的角度来说,这也是地方政府加快调整产业结构,通过结构的转换与升级,大力发展低能耗高价值的产业,提升产业的结构和层次,以相对较少的能源消耗获得较大的经济产出,提高结构节能比重,推进集群内企业整合,提升集群绩效,增强区域竞争力的大好时机。地方政府应在认真贯彻落实好中央出台十大产业振兴规划等有利政策的基础上,按照“标本兼治、保稳促调”的总体思路,把帮扶企业、发展产业作为当务之急,将项目投资作为重中之重,抓紧落实中央扩大内需、促进经济增长的十项措施。加大投资力度,不失时机地加强铁路、公路、水利、能源等基础设施和民生工程建设。借势引导重点企业适时转变经营思路,整合现有资源,提升产业层次,真正做大做强,降低经济转型的阻力成本。同时,还要紧紧抓紧时机,做好地方产业发展与中央规划的全面对接,加大招商引资力度,着力引进一批处于产业链条高端、高技术含量、高附加值的基地型龙头大项目,以加大产业链的整合力度,积极推动产业跨地区、跨行业兼并重组,提升产业的聚聚度。对于促进产业振兴和集群发展重要推动力的地方政府投资,其产生的最重要的乘数效应,就是创造企业生存发展的政策环境和外部环境,激发企业投资意愿,拉动社会投资和消费,使微观基础和宏观政策相呼应,促进集群的健康发展,保持地方经济的增长。凭借庞大的国内市场需求培养自己的核心竞争力,以最大限度的培育集群升级发展的内生性驱动力。同时,地区之间应相互协调互补,引进适合本地区比校优势和产业格局的外资,形成区域间的产业内、产业间的分工协作,提高产业的竞争力。

以集群密集的浙江为例,其作为一个加工型、外向型和以中小企业为主体的集群发达的省份,由于长期以来形成的经济结构、体制机制等特点,对外部经济的感知更为灵敏,而危机对其的影响也首当其冲。自从2008年三季度后,浙江企业特别是外贸出口企业遇到了订单减少、资金紧张、利润减少、亏损增加等严重困难,经济下行的趋势十分明显。为应对金融危机的影响,浙江省委、省政府在“创业富民、创新强省”战略的指导下,提出了“标本兼治,保稳促调”的工作思路,通过大力推进产业发展方式的转变,经济结构的调整,来推进整个浙江经济的转型升级,并加大投资拉动内需等措施,来帮助企业共渡难关。是浙江省委去年以来实施的重大战略,它强调全面推进个人、企业和其他各类组织创业与再创业,全面推进制度创新、科技创新等方面的创新,建设全民创业型社会和全面创新型省份,推进经济社会又好又快发展。同时,为推动企业创业创新,浙江省制订多项新的扶持政策,由省发改委牵头,对企业投资建设的高新技术项目,在资金等要素方面给予倾斜;由省科技厅牵头,对企业设立各类国家级或省级技术中心、工程研究中心、工程技术中心、研发中心,以及面向行业和区域的技术中心,加大财政扶持力度;由省财政厅牵头,对企业研发新产品实行评定奖励制度,重点支持研究开发、生产高新技术产品和节能环保产品。扶持政策还涵盖了金融保障、实施品牌战略、扶持出口型企业、税费减免等方面。另外,产业转型升级,开拓文化创意产业、增加产品附加值也是浙江省委省政府正在努力推动的工作,运用高新技术创新文化生产方式,改造传统产业,催生新的文化业态,大力发展软件、影视、动漫、展会、网络出版等文化产业,培育文化创意产业园区,以文化创意引领经济转型。

2、积极扶持培育龙头企业,促进以大企业为主导的区域产业集群的形成

区域产业集群作为本土价值链(NVC)的载体是企业实现自主升级的重要平台。就我国产业集群密集的东南沿海地区,大多数集群在企业组织形式上都是以中小民营企业为主,企业规模相似、目标市场相近、产业结构趋同,企业的市场角色(是市场领导者、还是市场追随者等等)不明晰,缺乏能带动技术创新和产业升级的龙头大企业。这就与发达国家先进产业集群内完善的大、中、小型企业配套格局和梯度布局合理的企业组织形式形成鲜明的对比。鉴于此,沿海地区地方政府应从政策和资金上支持集群内重点企业、大型支柱型企业的发展,打造带动能力强、辐射范围广、示范效应明显、具有国际竞争力的龙头企业,积极培育具有市场开拓能力、产业发展领导能力、配套企业聚集能力的大企业。在对本地大企业进行技术改造和创新升级的同时,重视本地配套民营企业的发展,促进产业综合配套能力的提高和以龙头大企业为主导的具有国际竞争力的区域产业集群的形成。

3、提高企业自主创新能力,培育集群升级的核心驱动力

推动集群升级的动力在于创新机制的完善,持续不断的创新是产业集群发展的生命力。产业竞争力的提升和收益分配地位的改善最终也要依靠区域产业集群和企业的创新能力。如果在集群内出现技术创新停滞或者技术断层,集群就会逐渐走向衰亡,地区经济也就会逐渐走向没落。因此,积极培育完善的创新系统,使产业集群保持持续创新的能力,对集群升级的有序运行,区域经济发展都具有战略意义。实践证明,这种创新能力的获取单纯地依靠引进外资或“市场换技术”的途径难以获得。而当前国内企业处于价值链的低端,日渐微薄的利润和严峻的国内外市场形势难以支撑企业创新能力的培养。这就要求政府灵活运用投资补助、创新风险基金、贴息、价格、利率、税收和资金等手段给企业的技术创新以支持,同时打破企业、高校及科研单位等创新主体间的的分割,加强彼此间的交流合作,整合区域经济资源,构造区域创新体系。只有这样,才能促进高级要素的生长,扭转我国产业在GVC中的不利地位。

另外,由于外部性的存在,受创新主要源泉之一——知识外溢效应的影响,集群内企业的模仿动机远远超过了其创新动机,因为创新投资的风险较大和创新产品的外部型效应较强,集群内企业对知识创新的模仿和应用可能会挫伤创新企业的积极性,因此,趋利避害的“理性”选择使得众多集群中的企业都倾向成为“免费搭车者”,进而造成创新的激励不足。作为市场失灵领域,积极推动创新体系建设,培育集群企业的科技研发水平,政府及行业协会的作用就显得额外重要。克鲁格曼认为,产业集聚是技术创新和制度创新的互动关系所导致的规模报酬递增的结果,他的研究为产业政策扶持和政府在产业集群中的作用提供了理论依据。John Humphrey和Hurmitz介绍了智利政府SMEs机构在1990年引入了PROFO,加强SMEs集群网络和大客户的联系的政策促进了SMEs集群创新,从而促进了产业升级。Meyer-Stamer的研究表明在促进拉丁美洲集群升级的目标中政策干预的重要性,政策制定者应该在创新和知识驱动发展方面加大力度。基于这样的研究背景,政府在创新体系的培育中,应进行有效的政策干预,建立起创新补偿机制,大力弘扬企业家精神,培育集群创新文化氛围,并投资研究开发机构、人力资源与培训机构等公共技术基础设施,引导建立风险投资、技术共享、信息交流等支撑体系,保持集群与外界资源的互动,从而培育配套完善的集群创新系统,为集群升级提高天然的保障和土壤。

4、整合集群资源,积极推动集群品牌和营销渠道的建设

由于我国的地方产业集群一般以中小企业为主,缺少塑造国际品牌的能力,而集群的区域品牌却是中小企业产品走向世界的有力武器。俘获式GVC形成的一个重要原因是跨国采购商对品牌和营销渠道的控制。我国产业集群要摆脱升级控制,就必须建立自己的品牌和营销渠道。但当前我国集群中的众多企业处于微利求生存的阶段,无法满足品牌和营销渠道建设所需要的大量资金。在这种情况下,政府的作用就尤为突出。政府应积极有效的整合集群内企业的资金和营销渠道等资源,打造集群共享的国际品牌和营销渠道。为了防止“公地悲剧”问题,政府必须推动具有准政府职能的行业协会的建立,引导产业集群内企业加强行业自律,通过行业协会共同制定制定严格的产品技术、质量、环境、劳工等标准和强有力的监督处罚制度以维护区域品牌在国内外市场上的良好形象。

5、引导集群内企业突破自身局限,拓展产业链条,加强产业内外、企业内外联系,以完善的集群网络体系为集群升级、产业演进、企业发展搭建平台

完善的网络体系是有效推进集群升级,提高集群竞争力的基础。因此,根植本地网络,建立企业间相互依附的关系,加强产业内外、企业内外的有机联系,对于产业集群内企业协同利益的最大化,提升集群内企业实力具有重要意义。而要成功建立微观企业间的这种相互依附关系,就需要政府引导并联合各种中间性组织发挥媒介作用。

就政府的有效行为而言:政府应建立专业化开放性的、以地区网络为基础的产业组织体系,大力发展辅助工业和专业服务机构,拓展集群空间,引导企业延伸产业链条。在具体的产业带、产业园区和基地,政府可通过提供各种服务,引导企业之间在知识、信息、经验方面的沟通和交流,为企业之间的协作提供各种条件。在企业集群的地域空间上,政府还可通过建立中介机构、协会等产业中介组织的方式,提供各类培训和咨询。同时,政府还应建立完善的信用体系,使集群企业突破产业组织锁定状态,引进不同性质的企业参与集群协作分工;通过开展企业洽谈会等形式,为本地企业与外界的联系搭建平台。政府在关注集群企业的本地联系和不断吸引外商到本地投资的同时,还应提供各种有利的条件和渠道,使集群内的本地企业积极加入全球生产网络,与具有一定经济实力的跨国公司建立外部知识联系,再通过集群内部企业的联系,将外部知识转化为集群的隐性知识,使集群的整体能力得到提升。

就政府制定相关有效政策而言:应该着眼于刺激和调整区域经济中的公共机构和个人之间的联系,如创造合理的制度环境,增进企业之间的信任,丰富本地的社会资本,协调企业之间的共同行为,催生企业之间良性的竞争与合作格局等,并努力使之形成一种文化认同理念。这些软环境建设对于维持集群内企业间协作具有特殊的粘合作用。

从影响产业集群升级的因素可以看出,集群要想能够持续发展,有序升级,就必须源源不断地从外界获得升级所需要的物质与能量,而这一目的的实现与集群内的各个因子有关,任何一个因素的发展不健全,就如同木桶原理一样,都将成为阻碍集群汲取外界给养的重要制约因素。而无论是对集群升级过程中的任何一个阶段、还是对影响集群升级的任何一个因子,地方政府在整个过程中的重要地位都是不言而喻的,其角色并非仅仅是充当“守夜人”。因此明确政府职能定位,不越位、不缺位、不错位,以有效的行为、有力的积极作为,全面协调集群各个因素之间的相互匹配程度,有序推动集群升级,是地方政府调控经济的必然,也是应对当前金融危机对实体经济的冲击,提高产业竞争力和增强产业集群实力的不二法门。但同时也应看到,地方政府作为社会经济发展的服务者,尽管在集群升级的历程中存在较大的行为空间,但它毕竟仅仅是产业集群升级环境的培育者,而非产业集群升级的缔造者。因此,地方政府要准确把握集群升级的基本规律,在不同阶段,以不同的角色定位恰当合理的发挥效用,引导和推动集群升级有序进行。在减缓金融风暴对本国实体经济冲击的同时,也为帮助世界经济度过危机树立社会主义宏观调控的优良典范。

参考文献

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作者单位:中共河北省委党校