缅甸迈向有限政治和解

尹鸿伟

在发现缅甸执政当局想借选举改善国家形象之后，美国希望在其2010年大选之前找到影响未来高层领导人的机会。而昂山素季也配合美国的政策转变，表示愿意与军政府合作推动解除制裁。加上果敢战事后绝大部分的少数民族武装都愿意与缅政府谈判接受改编，缅甸的内政外交由此进入了一个全新的和解时期，而这对于中国在缅投资也是有利的。

11月15日，新加坡APEC峰会第二天，美国总统奥巴马抽空出席首次东盟一美国峰会。会上，奥巴马直接向缅甸总理登盛提出，缅甸应释放昂山素季和其他2000多名政治犯，并终止对国内少数民族的压制。奥巴马的表态不可谓不强硬，但他打破了美总统不与被制裁国家领导人会面的传统，并且认同东盟关于维护缅甸体制的种种说辞，又使登盛将军感到快慰。

实际上，以“人权和民主进程”换取“减免制裁和外交礼遇”，正是缅甸在2010年大选前改善与西方关系的着力点。今年8月被军政府追加18个月软禁期的昂山素季，此前曾欢迎西方的制裁，但在白宫发表“将改变对缅政策”声明后，她立即写信给丹瑞大将，表示愿意与军政府合作推动解除制裁。丹瑞接信后派外长与她会晤了两次。接下来两个月里，她被允许会见英国新任大使安德鲁·海因、美国助理国务卿库尔特·坎贝尔，商讨政治和解事宜。

不仅在与西方及亲西方的国内民主力量有限度和解，缅甸军政府还在今年8月武力征服果敢后，试图安抚当地民众，以利于和平收编其它36支地方少数民族武装。按照2008年缅甸宪法规定，改编后的部队能够享受到与政府军相同的待遇，包括制服、军饷和其它福利。

果敢战后的特区命运

2009年10月31日，缅甸总理登盛出席了缅甸掸邦北部第一特区果敢的一次毒品销毁行动。缅中央禁毒委秘书长、警察总监钦宜表示，为了完全根除毒品，改善人民生活，政府10年来已投入2887.54亿缅币(约合2.88亿美元)资金用于发展边境地区。

11月11日，缅甸军政府又举办了一个特别庆典，庆祝缅北地区的克钦独立军和缅东地区的克耶邦部队转型为“边境保卫部队”。这两支部队是继彭家声的果敢同盟军被击溃、剩余军人投靠亲中央的白所成后，首批同意接受改编的少数民族武装。

被击溃的果敢同盟军前身是缅共人民军武装的一部分。和以前完全不一样，这次他们没有再得到来自中国方面的任何军事帮助。中方只是妥善安置了难民和入境的武装人员，并让武装人员在中国境内和平缴械。缅军此次被外界称为“杀鸡给猴看”的大规模军事行动，显示了缅甸将军们对征服各种特区不再动摇的坚定决心。

“其实果敢同盟军在缅军进攻下一击即溃，基本没有什么像样的抵抗，同盟军的战斗意志和能力远没有外界传言的那么强。”一名熟知当时战局的边境人士说，“如果缅军对其它少数民族武装故伎重施，在没有外国军援的情况下，估计这些武装都将无法坚持。克钦独立军和克耶邦部队识时务，才决定放弃军事抵抗。”

曾经在缅共人民军中服役，与缅军作战10余载的原昆明籍知青王曦说：“果敢战后，当地迅速恢复了往日的平静，并没有发生外界普遍议论和担心的那种不堪收拾的混乱局面，没听到伊拉克、阿富汗那样此起彼伏的爆炸声，有些唯恐天下不乱者可能会对此很失望。”

“深受几十年战乱之苦的果敢老百姓正需要这种安定平静的生活，而不是试图再夺回某家人的果敢天下。”他表示，“对40年后重新行使了果敢实际主权的缅政府来说，要想使素有‘九反之地传统的果敢人心悦诚服，不是要靠目前的两个师兵力的长驻统治，而是要靠持之以恒的安民政策。即使没有使果敢繁荣发展的能力，只要能维持现状，不恶化，不使人民流离失所或损失太大，就是最大的进步。”

王曦表示，从果敢战事发生后至今，自己一直与仍然生活在缅甸的一些老战友、老朋友保持着联系，也感到了一些欣慰：“我在外界确实没听到太多恐怖和负面的消息，若干年前政府军在勐古进行大屠杀的恶性事件没有重演。有了这样的文明表象，就有理由相信缅甸政府在武力收复果敢后会有‘安邦治国的良策，因为它还必须把具有说服力的‘果敢样板展示给其他‘番邦。”

目前，缅政府对果敢的管理方式是接管了所有边境口岸和通道，占据了所有军事要地，没收了彭氏家族的房屋财产，捣毁了一批制贩毒窝点，公开展示焚烧了一大批毒品。逃遁的彭家声等人如今避难何处，没有确切消息，但惶惶不可终日是肯定的。

“这些都是中国和国际社会最愿意看到的，尤其中国政府不愿意再被外界指责为‘插手邻国事务，以保护华人、华侨为借口，干预别国政治。可以说，缅甸军政府在果敢事件中已经得了高分。”王曦说，“中国政府处理边境事务的手段也更趋成熟和务实，不会再出现随心所欲就‘支援世界的举动。当然中国政府的做法也让一些怀有狭隘民族主义的人失望了，因为他们甚至想私下组织军队去缅甸境内战斗。”

在缅中央政府的铁腕下，果敢目前由白所成领导进行着“维持会”性质的有限自治。从果敢朋友发给王曦的图片看，果敢与战前相比也没多大变化。王曦表示：“果敢目前不是不明真相者们所想象的人间地狱，缅甸军政府毕竟还是个政府，尤其它加入东盟后变化很大，也开始注意外界的舆论评价了。”

果敢被完全征服后，各方都在关注缅军会不会对其它特区武装(如佤邦联合军、克钦独立军和掸邦东部同盟军)进行军事打击。王曦认为，其它特区所面临的军事威胁和严峻形势不变，但直到现在都没打起来，决定权又在缅中央，这似乎又是缅政府进步的一点。

“以目前的国力、军力，缅军一鼓作气拿下各边境特区我认为没问题，但关键就是今后如何统治的复杂问题，更重要的顾忌是会由此引发全缅各少数民族武装的又一轮烽烟四起。”他说，“如此一来，20年的相对和平稳定局面又将被打破。所以，怀柔政策不能丢，忍无可忍的情况下，辅以适当的军事打击，以促各‘番邦臣服于国家军令、政令。目前，明显看出缅政府是这样做的。”

在2010年大选前，缅甸政府军即便想发动大规模军事行动，时间也已经不充分了。王曦估计，目前态势会僵持一段时间，而这种心理压力对各种“番邦”是巨大的，这种冷处理也在使各“番邦”内部发生一些微妙的变化。

他说：“绝大部分的少数民族武装都愿意与缅政府谈判接受改编了，这里有几方面的原因，一是清楚打不过政府军，二是看到缅政府有了进步，三是知道国际社会也在加大对缅政府的压力。不过缅政府也不是来者不拒，比如对于军事力量最强大，而且态度反复无常的佤邦联合军，其目前并不愿意与对方多谈，武力彻底征服后者的可能性很大。”

应付美国的民主诉求

美缅关系最近的改善，是奥巴马对朝

鲜、伊朗、苏丹等国启动新接触政策的重要一环。

美国因1988年缅甸军人强行接管政权而对其采取了一系列外交孤立和经济制裁的强硬政策，尽管在克林顿政府时期，美国驻联合国大使奥尔布赖特曾于1995年访问缅甸，但双边关系仍未得到改善，尤其8年的布什政府执政期间，缅甸更被列为“暴政前哨”，对其的经济制裁更是逐年加码。可是，近20年的封锁、打压并没有使缅甸发生根本变化，反而在东盟与美国之间造成了隔阂。多重因素迫使美国尝试改变对缅政策，开始由制裁转向对话。

针对缅甸的戏剧性变脸，始于2009年8月间美国联邦参议员吉姆·韦布赴缅。那次韦布不仅会见了缅甸军人领袖丹瑞和昂山素季，还带回了被缅甸法庭判处7年监禁的美国公民约翰·耶托；9月，美国政府向缅甸总理登盛发放了入境许可，使其成为14年来第一位参加在纽约召开的联合国大会的缅甸政府高官；11月初，美国东亚问题高级外交官库尔特·坎贝尔极为罕见地来到仰光，在昂山素季破旧的府邸外，与她进行了长达两小时的私人会谈。

长期为中国企业在东南亚投资提供法律服务的昆明律师潘克说：“美缅关系在短期内不可能发生根本性改变，即美国不会马上撤销对缅甸的广泛制裁措施。‘短期的定义一般以5年为一个区段，也就是说，未来5年内，美缅关系将呈现出与现行关系基本一样的状态。”

实际上，美国也未必急于改变目前与缅甸的关系。从地缘政治看，缅甸的战略意义对于美国还不是那么迫切。同样，美缅关系在短期内也不可能取代中缅关系成为缅甸的首要国家关系，因为缅甸目前没有需要美国的支持而与中国对抗的现实性。再说，缅甸国内的少数民族问题已经令军政府焦头烂额，甚至到了无暇顾及外界压力的程度，是否与美国大力发展关系，并非缅政府当前的首要任务，其也不会接受美国进入缅甸监督“民主化改造”的要求。

尽管美缅双方要求差距太大，短期内不可能在“民主”与“独裁”之间达成多少共识，但是在发现缅甸执政当局想借选举改善国家形象、减轻被制裁压力之后，美国希望在其2010年大选之前找到影响未来高层领导人的机会，为此，正逐步把缅甸问题提到议事日程上来。

2009年11月，奥巴马在远东访问期间多次重申，缅甸应在2010年选举之前解除对于昂山素季的居住限制。此前，美国国务卿希拉里已经呼吁亚洲国家帮助缅甸在2010年举行一场自由、公正和可信的选举，而随后，缅甸外交部秘书长敏伦向美联社表示，昂山素季很快会获得释放，以便其组织自己的政党，在明年的大选中扮演一定角色。缅甸的国营媒体还透露，政府希望各少数民族都成立自己的政党，参加2010年的全国大选，公平地获得选票。

也有批评意见认为，缅甸军政府2010年的选举只是走过场，例如1／4的国会议席预留给军方，而其它3／4的议席，名义上是由非军方人士竞选，却包括退休的军方人士，这随时可以构成一个相当重要的比例。此外，根据新宪法，军方仍然保留相当大的危机处理能力。长期以来，缅甸普通选民经常被警察以威胁要罚款、抓捕等手段强迫表示对军政府的支持。

“无视大选结果，拒不交权给昂山素季，反将其关押至今，对习惯行使这种无赖手段的政府，就不要对其所谓的大选抱有什么幻想。”王曦说，“2010年的大选结果，我看也大可不必牵肠挂肚，任何专制政府都不可能甘愿大权旁落他人之手，以前缅甸将军们围绕这个目标所做的一切大家都看到了。”不过他也表示：“不能否认又怀着一丝说不上来的侥幸期望。”

对中缅关系的影响

2010年的缅甸大选尚未明确日期，但是缅甸国内的一些变化已经有目共睹，将对未来缅中美三国关系产生实质性的影响。

尽管日、泰、印、韩甚至西方的公司在缅甸的业务效益都不错，但作为缅甸军政府最重要的盟友，中国在缅影响力的日益增强是别国无法相提并论的。目前，除了正在帮助缅甸兴建十几座水电站，中国企业还花费巨资帮助缅甸勘探石油和天然气资源，并且希望成为未来的购买者。

即便是曾构成中缅关系障碍的边境地区，那里自1968年缅共时期开始的不正常状态也在一步步结束之中。原缅共人民军成员、昆明籍知青王曦表示，任何一个国家，疆域版图的完整和实际统治权的落实都是无可非议的。“解铃还需系铃人，中缅边境复杂局面已经不符合各方的长远利益，之所以延续至今，中缅双方都有历史责任，也都有推进乃至终结这种有碍两国邦交正常化的现实责任。”

熟悉东南亚投资事务的昆明律师潘克说，美缅关系的改善趋势不可逆转，但中缅传统友好关系也不会因此受到伤害或冲击，毕竟，以中国为后盾，缅甸才能在对美关系上游刃有余。“如果抛开政治利益得失来看，缅甸愿意与美国改善关系，积极融入东盟和世界的经济合作，那对于各方都会有进步意义。”相反，如果缅甸踏上朝鲜化之路，即便对中国而言也不利，因为那意味着需要输送更多的援助作为维护双边关系的保证。

在国际反贪组织“透明国际”近日发表的年度“贪污印象指数”排行榜上，缅甸在全球180个国家和地区中名列第三。潘克认为，中方应当欢迎美缅关系的改善，因为这将有助于改善缅甸投资环境，包括其法制环境，也改善缅甸的外商投资风险评级。这样，“对于中国投资者来说，在缅甸投资将更加具有安全性，即会得到更规范的政府服务和企业合同履行。目前中国在缅甸投资的企业已经吃亏不少，包括一些由政府出面谈判的工程”。

2009年10月31日，全长771公里，备受瞩目的中缅原油管道在缅甸境内的起点——马德岛的码头工程正式开工建设。2010年10月前，该管道将步入全面施工阶段，经缅甸第二大城市曼德勒，然后从云南边城瑞丽进入中国境内。管道设计运输能力是每年2200万吨，与之配套的昆明千万吨炼厂的油库也已正式开建。

与原油管道几乎并行，中石油还将修建一条天然气管线，以进口缅甸境内天然气，计划年输气能力为120亿立方米。昆明市经委公布的规划称：2012年将首先有94万户昆明居民用上来自缅甸的天然气。

潘克说：“中缅油气管道如果能够顺利建成，对于中国当然是件大好事，但是考虑到缅中美三国关系在未来可能发生的变化，中国政府需要未雨绸缪，否则这些重要的油气管道相反会成为他国钳制中国的利器一众所周知，中国的能源需求是刚性的，2008年中国进口原油1.79亿吨，原油对外依存度已接近50％。”

地处战略要害的缅甸对于中国的印度洋战略至关重要。但在缅甸，除了美国因素外，中国还必须面对南亚大国印度的崛起。长期出入缅甸的“中国水电顾问集团”高级经济师沈爱华说：“许多中国人并不清楚，缅甸军政府高层除了有‘亲中派，还有‘亲印派，只是目前前者占优势，而印度在缅甸的影响尚不明显，但是这个问题也要引起重视。”

他表示，印度的国家性质和传统政治立场更倾向于西方，而从自身利益考虑，其自然愿意看到缅甸出现一个亲美的政府，那么印缅的双边关系就有可能会超越目前的中缅关系，这也将对中国形成巨大的竞争压力。