区划角力,意在土地

余 力

在中央与地方两种动力的推动下，区域发展规划全面铺开。需要强调的是地方政府应该更准确找到自己的定位，寻求新的发展途径，而不能仅仅打土地的主意。月16日，国务院已正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，标志着长吉图开发开放先导区建设已上升为国家战略，成为迄今唯一一个国家批准实施的沿边开发开放区域。图们江区域是中国参与东北亚地区合作的重要平台。

“规划纲要的出台，除了中央确有国家战略层面的考量外，吉林省主动积极地运作起了关键作用，过去，地方向中央主要是要项目和资金，现在有的地方政府开始向中央要规划，编制这些规划的动力主要来自地方政府。”国家发改委宏观经济研究院国土所副所长肖金成透露其得以顺利出台的原因。

各省区市“雨后春笋”般掀起了将地方层面发展诉求搭车到国家层面的区域发展规划编制热潮。当下，江西省《环鄱阳湖生态经济区规划方案》、山东“蓝色经济区”、“成渝经济区”，也正在静待国务院审批。继4万亿投资、11大产业振兴规划后，国务院区域振兴规划环环相扣，落子如飞。

此前，仅仅在2009年上半年，国家就先后批准了海西区、横琴岛、江苏沿海经济带、关中一天水经济区发展规划、辽宁沿海经济带等等诸多区域振兴方案。从南到北，从东到西，国务院区域振兴计划开始覆盖全国。“这意味着，区域经济振兴是中国保增长政策的新方向。”中国社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞分析，这轮区域振兴规划，也是国务院促进中国区域协调发展的—个重要工具。

国家发改委地区经济司司长范恒山表示，一方面要继续选择一些条件较好地区作为新的增长点加以推进，加快开发开放；另一方面，要解决那些最贫困地区的发展问题。实施分类指导、重点先行等区域发展的政策。从各个地方的实际出发，根据各个地方的资源禀赋、地理区位、经济基础等各方面差异，来制定有特色、有区别的政策措施。“我们现在讲四大区域，四大区域仍然很大，一个西部12个省份，用一个政策还是有一刀切的问题，所以要进一步协调。”

这轮规划都有一个共同点，那就是先期都是由地方积极推动，然后与国家的大发展战略相切合，进而进入国家层面成为区域发展的政策，“地方的积极推动成为区域规划出台的主要动力之一。”对于这些业已出台或正在编制中的规划，牛凤瑞认为，应一分为二地看待其利弊，“现在出台的区域规划，很大一部分是中央与地方联动的结果，其在制定的过程中可能存在着长远考虑不足。比如，哪些地方政府积极，哪些地方的需求就上升到国家层面的情况。”

地方如此抢要规划与目前的财税制度有关。改革开放初期，中国的财税体制实行“财政大包干”的承包制。这种制度妨碍了统一市场的形成，致使区域发展差距迅速扩大。1994年开始实行分税制后，中央财政基本实现了占全国税收的60％的目标。但分税制也留下财力分配的不合理因素。有分析认为，现行财税制度主要是在生产领域征税，“哪个地方工厂多，哪个地方的财政收入就高”，这种财税制度必然导致地方政府的项目与政策争夺战，未被中央财政眷顾的省市地区自然颇为不平。

在目前这种体制下，各省争资源争政策扶持的情况暂且不会改变。如同2007年各省市争夺“国家综合配套改革试验区”名额、2008年4万亿刺激经济大单抛出后国家发改委门前的门庭若市，争取入围国务院这轮规划的“竞赛”早已经开始。“由国务院批准意味着上升为国家意志，这样相关部委都会给予倾斜支持，开小灶的，要项目和资金，只是解决点的问题，但要规划，则解决了面的问题，解决了发展权的问题，土地、资金、项目，都可以在规划框架之下来运作。”牛凤瑞预计今后地方向中央“要规划”甚于“要项目和资金”的将会越来越多。

国家“十二五”规划编制启动在即，这个时候能够要到国务院认可的区域规划，更大程度上意味着能把该区域的项目装到“十二五”规划中。

沿海夹缝地带再开发

细看各个区域规划或指导意见出台的时间，进入2009年，几乎平均每月出台一个。

“现在最忙的就是国家发改委地区司了。”肖金成介绍，在每个区域振兴规划获得国务院批准之前，该司将会提前到地方调研，然后把调研结果汇报到国务院。区域振兴方案为国务院产业振兴等找到了“落脚点”，能更好地促进产业振兴，同时，“更加促进了地方政府的积极性”。

肖金成认为，和十大产业振兴规划在纵向上深化相比，区域振兴规划，更是着力横向布局，以点带面，通过针对特定区域的政策推动，形成合力。尽管中央政府出台了4万亿政策和产业振兴规划，但经济复苏仍然需要更多的“催化剂”，区域规划则成为经济复苏的“第三张王牌”。

不难发现，国务院批准或即将批准的区域振兴规划，多是沿海地区的经济薄弱地带，或欠发达省份。通过这种方式，能够实现中西部平衡发展，也能增强整个国家维持经济高速增长的能力。不过，和前期上海、深圳等区域试点不同的是，如今的区域试点政策不再是“大量给钱、给政策”。

范恒山认为需要有体制支撑、合作联动、规范推进，“这将是在推动区域协调发展上，在操作方式和政策手段上的一个重大变化。”

“很多地方提出‘八同(规划同筹，交通同网，信息同享，金融同城，市场同体，产业同链，科技同兴，环保同治等)，意识非常强，思路非常好，但是实际推进过程中，还是有各自打小算盘的问题，所以区域合作的实质效果还有待进一步提高。”范恒山表示，下一步实施分类指导、重点先行的区域政策，将需要做好深化体制改革，为促进区域协调发展构建良好的体制保障。“从靠行政力量、行政手段逐渐转向要靠区域政策、区域规划、区域法规、区域合作等经济法律手段和市场力量来推动转变。”

20多年前，中国曾经历了一轮轰轰烈烈的沿海开发开放运动，火把从南方的深圳、广州，延伸到东部的上海、宁波，最终传递到北方。当时的东部沿海，以其无比可怕的“加工、出口、创汇”能力，将先进的“外向型”经济发展模式，深深扎根于珠三角、长三角以及京津冀的商业土壤里，并支撑了中国经济长达20多年的“野蛮生长”。

然而强棋之下，必有孤子。三大经济区与“夹缝地带”的差距正在逐步拉大，区域间的竞争正演变为招商引资的魔咒；而前者脆弱的产业结构更是难以抵御2008年以来全球经济危机的冲击，“外向型奇迹”正在步下神坛。在国家战略的安排中，加速地区开发是重要一环，中西部的开发受客观条件限制，短期很难见效，而沿海地区发展时间长底子好，只要把重点转过来，容易把投资商的注意力也转移到这边来，地方上也在积极抓这个机遇，一旦错过就不知等到什么时候了。相对于上世纪80年代中期持续至今的珠三角、长三角和京津冀三大

经济圈的开发，目前进入国家战略的基本上都是沿海后发地区，即三大经济圈中间的夹缝地带的开发。

“与1992年的第一轮沿海开发相似，-目前还是依托港口大进大出以求短期内摆脱经济危机的影响，而选择见效快的行业，主要依靠的还是重化工。从近期来看，最直接的一个是房地产，一个是汽车，这两大行业带动上游能源、原材料产业，如钢铁、电力、石油、煤炭等等。”牛凤瑞担心这样一来还是过去搞投资重复建设的怪圈。重复建设隐忧

其实各地踊跃申请国家层面的区域振兴规划的背后是地方迫切加快发展的普遍心态，然其可能导致的重复建设现象不可忽视。

国家行政学院竹立家教授担心在“利好政策”的刺激下，各地可能会缺乏“整体观”，频繁在各自领域内上马大项目、重复项目的动力十分强烈。一个不可忽视的事实是，过去，国家对区域发展多为宏观指导，主要关注点是区域主体的发展战略，现在则是对区域发展进行具体指导，有一个明确的发展指导意见。“要防止重复建设，关键在于指导意见并非要硬性规定哪个地区发展什么行业，但要结合市场和行政手段来防止重复建设。”

中国目前调控区域发展的职能分散在不同部门，有时会造成相关项目和政策的重复；部门间职能分工不明确、部门之间的利益不同也会导致各自出台的政策互相矛盾。另外，中国现在并没有直接针对协调区域发展的法律法规，使政府制定政策、行使调控职能都缺少法规依据，特别是在跨省份的区域经济发展方面，协调比较困难。

针对这些情况，在2008年的政府机构改革中，原国务院西部开发办、振兴东北办被撤销，设立了相应的国家发展改革委内设司局；刚成立的中部崛起办则与国家发改委地区经济司合署办公。

有学者指出成立区域发展协调机构才是当务之急，此举可以增加区域经济的辐射作用，增强区域间的协调能力。将目前由不同部门负责的分散的区域管理职能集中起来，统筹考虑对各地区的支持力度和方向。从国家层面来看，中国区域发展的核心和重点并不明确，支持的举措也有待进一步完善，“国家应该有一个专门的机构来管理和协调区域发展，统筹考虑对各地区的支持力度和方向。”竹立家表示，现在国家发改委一家承担不了这个职能。

此外，各地利用区域振兴大力上马新的重大项目，会否给环境承载能力带来更大的压力，也成为各界普遍担忧的问题。事实上，随着一系列区域规划的出台，各地投资热纷纷出现，其中，重化工业成为主要的上马对象。如果新规划的区域间的竞争与合作考虑不充分，有可能导致更大经济板块之间的恶性竞争，不利于行政壁垒的破除。地方保护和人为的经济分割，将会大大增加经济发展的成本。

国家针对区域特定提出的功能定位可在相应方面极大改善政策环境，但“不会有特别多的影响”，“后发”地区“主要还是依靠自身努力”。肖金成则认为：“现在国家制定规划强调的是区域协调发展，能够上升为国家战略的不仅仅是已经出台的这7个。在这个过程中，谁做得更好，谁就能发展。就像当年的经济特区一样，4个经济特区同时起步，深圳却远远走在前面。”

肖认为，接下来能否协调发展是各地“自我表现”的时刻了。区划调整的核心目的是为经济发展“腾空间、挪资源”——空间不仅包括城市规划和建设所需的物理空间，还包括行政体制下的政策空间和操作空间；资源不仅包括土地、资金等资源，还包括各种优惠政策、特殊政策。“尤其是在一些城市，调整是有含金量的，不说别的，光重组出来的土地，改变用途的土地，就会立马带来极大的利益。”

上海、天津甚至成功地调整了行政区划，重构经济地理空间，“其他地方政府会不会群起而效仿，不断提出调整行政区划的要求呢?”肖金成认为绕不过的仍是土地问题。没有比炙热的土地更能吸引地方政府的冲动了，所有的规划和区划调整的根子还是在土地上。

高铁冲击传统区域划分模式

与此同时，技术手段的日新月异也在一定程度上折射出区域规划要有前瞻性。高速铁路全面改变中国的时代终于到来。这不仅仅包括产业结构，产业布局，还有体制改革。同时由于高铁线路极大地缩小了城市距离，很多产业规划的体制性问题得到解决。比如尽管全国规划了几大经济圈，但是各地各自为政的一些问题仍没有解决。

“过去很多地方都说要协调区域规划，其实很多是重复建设，但是高铁一开，想不协调都不行。”国家发改委运输所董焰研究员分析，高铁将使得中国城市之间的同城效应体现，有利于铁路沿线形成走廊产业经济带，有助于扩大地区间的分工，使得国内市场的统一性提高。并且也有利于农村流动人口进入城市，增加民众的工作机会，扩大城市规模。这将在一定程度上对原有发展模式进行修正。

过去各地竞相提供价格低廉的土地和其他自然资源、降低环境保护标准和在劳资关系的处理中偏袒资本一方；在生态环境保护方面以邻为壑，一些地方无视当地经济发展对毗邻地区的影响，以牺牲毗邻地区的环境质量换得本地区的经济增长；为保护本地劳动力市场，对外地劳工采取歧视l生的就业政策，“这不仅造成了国家整体利益的损失，也动摇了各地持续发展的基础”。

董焰表示国家在制定地区区域规划的过程中也应当具有一定的差异性。这种差异性体现为依据地方实际，实事求是地给予合理的功能定位，充分发挥地区的特色和优势，实现不同地区之间的优势互补，减少区域间的协作成本，进一步提高发展效益。

不过，从当前的一些规划来看，做出规划后的新区域间的合作考虑得并不十分充分。“最起码没有充分考虑交通改变后对整个区域经济的冲击和重塑作用。”