地方人大常委会特定问题调查制度研究

苗理想 白 雪

特定问题调查制度有其宪政渊源。对特定问题调查制度进行研究,主要应从调查权的范围、调查的时限、调查工作的公开与透明化、调查人员的法律责任和调查的权限五个方面入手。

一、特定问题调查制度的宪政渊源

特定问题调查权,在西方国家称为“国事调查权”或“国政调查权”,是指代议机关有关政府行为的调查权和由此而来的有权要求得到证言和有关记录的权利。这种职能起源于十七世纪的英国,也有的认为起源于瑞典的ombudsman制度(即监察使制度)。以后实行ombudsman制度的芬兰、丹麦、挪威、新西兰等国的议会监察使,都有权进行调查。ombudsman制度被认为是实现监督权的不可缺少的权能。无论有无法律上的明文规定,世界各国均承认代议机关拥有对行政机关进行调查的权力。

二、对特定问题调查制度规定的审视

组织特定问题调查委员会是国家权力机关实施监督的一种重要的监督方式和法定的调查方式,是人大常委会行使监督权的一个较高的层次,是改变我国目前人大及其常委会监督工作软弱状况,强化监督职能所必须的,也是监督某些复杂疑难事宜的重要手段。以下针对特定问题调查制度的具体问题展开分析。

(一)关于特定问题调查委员会调查权的范围问题

对于这一问题,学界多数学者认为要从三权分立的制衡原则出发,对这个调查权要有限制。现在这个调查权的范围,一般包括如下内容:围绕行政立法权进行的调查,即立法权的补充;选举调查;政治调查,即有关行政部门及其工作人员违法行为嫌疑的调查;涉及国家机关及其工作人员侵犯公民权利问题的调查等四方面的内容。

在我国,根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称为《监督法》)第39条的规定,特定问题调查委员会所应调查的特定问题包括两个方面的要求:一是属于各级人大常委会其职权范围内需要作出决议、决定的事项;二是有关重大事实不清。

(二)关于特定问题调查委员会调查时限的问题

《监督法》没有对特定问题调查委员会就某一特定问题的调查时限作出具体规定。立法上不规定最长调查时限,可能是考虑到特定问题调查委员会所调查的一般都是较为重大复杂的问题,统一规定时限可能导致调查质量难以得到保证。另一方面,由于各地方的情况各异,在调查人员统一素质、调查经费、调查技术上相差各异,若作统一规定,不利于各地方充分发挥自身的优势。但是,所调查的问题往往涉及到许多重大的急需保障的利益,久查不决势必会影响人大的权威性与公正性。因此,各地方在制定《监督法》实施办法上应就调查时间问题作出明确的规定。

(三)关于特定问题调查委员会调查工作的公开与透明化问题

《监督法》第42条第3款规定:“特定问题调查委员会在调查过程中,可以不公开调查情况和材料。”该条是为了保证特定问题调查委员会调查工作的顺利进行,避免来自各方面的干预、干扰。离开了公开与透明,权力就会在神秘、黑暗的状态中渐行渐远,从而自绝于现代法治社会。另外,根据人民主权的政治理念,国家权力来自于公民权利,国家权力的运用是为公民权利的实现,那么人民对权力的运行情况享有知情权,有权对其监督,防止其异化。因此,若调查涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私,则不予公开;若调查情况或材料公开严重影响调查顺利进行的,可暂不予公开,一旦公开所潜在的阻碍、干扰消除,则仍需向社会公开;如果所调查的事项是民众普遍关注的问题,则应在各调查阶段及时地公开调查情况。

(四)关于特定问题调查委员会调查人员法律责任规定的缺位问题

大多数情况下,权力的行使与职责的履行是同一的,因此特定问题调查委员会行使监督权的过程其实质上也是履行监督职责的过程,而职责的履行必然要求以一定的法律责任为保障。《监督法》没有对特定问题调查委员会调查人员在调查过程中可能出现的违法、失职、渎职行为所应承担的法律责任作出规定。人大监督作为一种穷尽其他监督途径的最后监督方式,如果其监督出现违法错位的情况,我们便无从寻求其他监督救济途径。因此,确保人大监督的合法性、公正性,必然要求对调查工作人员在调查中的违法、失职、渎职行为所应承担的法律责任作出明确的规定,依照其错误性质和情节轻重,追究相应的民事、行政和刑事责任。

(五)关于特定问题调查委员会调查权限的问题

《监督法》第42条规定:“调查委员会进行调查时,有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”根据上述规定,特定问题调查委员会有一项重要权力即材料获取权。在如何保障特定问题调查委员会权力的行使上,许多学者呼吁应该赋予特定问题调查委员会一定的强制性权力。在具体的运用中,我们可以借鉴国外的做法,在法律中或以全国人大特别授权的形式赋予特定问题调查委员会传唤、强制性调查材料、强制性检查等权力。但必须明确的是,这些强制措施的决定权属于特定问题调查委员会,但在具体的执行上仍应交由有关的司法机关执行,法律可以同时确定行政机关、司法机关的协助义务,以保证特定问题调查委员会决定的执行。

参考文献:

[1]韩大元主编.外国宪法[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[2]饶志静.特定问题调查制度的宪政思考[J].人大研究,2004 (10).

(作者简介:苗理想,男,河南原阳人,中南民族大学法学院2008级宪法学与行政法学专业硕士研究生。白雪,女,河南新乡人,中南财经政法大学法学院2007级宪法学与行政法学专业硕士研究生。)