地方政府自利性的激发因素

李 戈

近年来各种各样的政策执行偏差现象受到了广泛的关注。政策执行偏差产生的一个重要原因是地方政府的自利性。而自利性这个根本性质是在一定的因素激发下通过政策执行偏差来得以满足的。政策执行偏差造成了影响政府权威、损害公众利益等各种严重后果,要避免政策执行偏差就要分析激发地方政府自利性的因素,才能规避地方政府的自利性,促进政策执行的有效进行。

一、地方政府自利性造成的政策执行偏差

当前的中国正处于社会急剧转型的时期,出现了各种社会问题。在构建和谐社会,科学发展的主题下,中央政府不断出台各种措施应对经济和社会发展的问题,采取各种宏观政策进行调控。随着我党执政能力的增强和中央政府政策的科学化,公共政策实践中出现的各种重大问题越来越多的集中到政策执行的范畴。在公共政策落实中出现的政策执行失序、失范和政策执行不到位等现象,很大程度上都源于一些本来科学合理的政策在执行过程中被扭曲变形、消解①,这不仅直接造成中央政策落实不力、中央权威受损、地方政府失信于民,更直接的危害到公众的利益。

公共政策执行偏差问题凸现使地方政府的政策执行能力受到了极大的关注。对地方政府政策执行偏差的表现,国内学者已经做了详细的归纳,基本分为以下几种表现形式:1、政策偷换:是指政策在地方政府的执行过程中的实际内容已经和中央政策的原意相违背,然而却是以原来的中央政策的名义来进行的。2、政策敷衍:是指地方政府在政策执行过程中以会议贯彻会议、以文件落实文件,将学习中央精神、落实中央政策作为口号,却没有实际行动,敷衍了事,不切实、严格落实。3、政策附加:是指地方政府在落实中央政策的过程中附加条件执行, 限制了政策的受众或者限制了政策可以执行的范围等,影响政策的全面落实。4、政策缺损和截留:指地方政府在政策执行中,实施一部分,保留一部分,有选择地执行政策。

二、地方政府自利性动机的激发因素

地方政府采取的各种形式的政策执行偏差很大程度上是为了满足地方政府本身的自利性。所谓地方政府的自利性,学者们有不同的定义,刘学民认为:政府的自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性,它包括政府中的一切组织和个人对权利,财富,机会等的追求②;金太军认为,政府除了具有管理公共事务的属性外,具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性③,崔光胜认为,政府的自利性就是政府追求自身利益最大化的属性和政府组织或者政府管理者追求自身利益最大化的属性⑤。马克思说,人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。政府自利性即政府行为的局部化和政府行政目的的自利化⑤。本文将政府的自利性定义为政府本身的一种属性,即政府在实现其公共性属性、追求公共利益的过程中,不可避免的以各种途径和方式维护自身利益,追求自身效应最大化的一种属性,也是形成政府自身利益的根本动机。而这种自利性动机虽然是地方政府“与生俱来”的属性,却往往是在外部客观因素的刺激下才被激发出来,并且通过政策执行偏差得以满足。激发地方政府自利性的原因有以下几点:

(一)传统行政文化影响地方政府官员的自利性动机

影响地方政府自利性动机的传统行政文化,一部分来自于“造福一方百姓”等传统为官思想驱动,另一部分来自于长期以来“人治”为主、法制不足、缺少监督,产生的官本位的行政意识。

“为官一任,造福一方”,传统的中国行政文化中,将行政官员作为父母官,而父母官是一定要为本地区百姓谋取地方利益的。部分官员的思想中,为人民服务就是为本地人民服务,为官的职责就是造福地方,甚至在一段时期内,是否符合地方的利益曾经被某些地方当作政策执行的标准来对待中央政策。但是,中央和地方政府所站的高度不同、立场不同、制定政策的受众群体不同,局部利益和整体利益时有冲突。中央要求经济实现平稳、快速、协调、可持续发展,而地方政府追求地方经济在地方官员的任期间快速、局部性的发展。中央政策可能对一些地方的经济活动采取一定的限制或者规划,而地方政府的自利性就在遇到中央政策和地方利益冲突时表现出来,将有违地方利益的公共政策采取各种偏差手段来执行,并将政策执行偏差说成是“对政策因地制宜的变通实行”。地方政府时刻考虑地方利益的使命感和责任感使得地方官员在公共政策执行中极力维护地方既得利益,试图为辖区人民谋取最大利益。固然这与“以人为本”的科学发展观一脉相承,但是也较之狭隘了不少,将人民的利益定义为辖区人民的利益,概念缩小,必然会导致政策执行偏差,甚至影响中央权威。狭隘、短视,为自利寻找合法的理由。

其次,传统行政文化中,家长制的决策机制仍然存在,民主决策机制不能很好的进行,缺少监督,注重人治,法律意识淡薄。少数领导干部缺乏民主意识,官气十足,不能听取各方面意见,很难从全局上考虑中央政策在地方的执行。而作为群众,长期以来深受“官老爷”为民做主的传统行政观念影响,对政府的依赖和无条件服从的意识根深蒂固,对政府监督的主动性不足,对主人翁的身份认识不足,认为政府就是法律,导致群众对地方政府自利性行为缺少监督。更多的是面对地方利益,地方政府为保护地方民众利益产生政策执行偏差时,民众的反应多是强烈拥护,如地方保护主义泛滥的一段时期里,保护本地经济、本地品牌的事情时有发生,而地方群众却极力的拥护这种地方政府自利性导致的政策执行偏差。

(二)对地方政府经济绩效考核的偏重引发的自利性动机

中央政府对地方政府的考核,目前来看,偏重于经济发展的结果,对政策执行过程并没有确切的考核。经济的发展不仅有利于地方政府利益,更能够通过这种考核模式有利于地方官员个人政绩和职业发展。当前我国政府已经认识到单从经济产出衡量地方政府绩效会导致各种各样的问题,产生政策执行偏差,中央政府也在不断的完善对地方政府的考核标准。但是由于地方政府工作效果的衡量具有复杂性的特点,以及我国当前最主要的任务还是发展经济,所以在当前的考核中,经济指标仍然在地方政绩评价体系中占有较高的比重。对地方政府考核偏重经济指标激发了地方政府政府自利性动机:

首先,对地方政府经济绩效的考核导致了地方政府不顾地方发展与整个国民经济发展需要相协调的原则,注重微观,忽视宏观;注重局部,忽略全局,从而使宏观的政策在微观执行时扭曲,造成中央宏观调控在地方的失效。

其次对地方经济绩效考核导致了地方出于自利性产生地方政府间不良竞争。地方政府在政策执行中采取各种各样的手段,增强自身的政绩,试图减少其他地方政府政绩的表现。政策执行偏差体现在地方保护主义的出现,对本地产品的保护,对外地产品的排斥,造成地方割据,不利于市场竞争。而多个地方政府的这种自利性行为,必然导致区域之间的恶性竞争,也会导致公共政策的大范围的偏差执行,使公共政策的权威性受到影响。

最后,对地方政府经济绩效的考核导致了地方政府追求短期效果的自利性行为。对地方政府的绩效考核在于GDP的增长,所以地方政府的领导者忽视中央政策的战略性意义,本着追求在位期间GDP的高速增长为目标,以利于自身的政绩。

(三)利益集团通过地方政府的利益诉求催生地方政府的自利性动机

利益集团,一般又被称为压力集团,它通常是指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体。目前,我国社会利益关系的失衡与利益表达机制存在的缺陷不能够很好的将各方面的利益全面的、平衡有效的表达出来,利益集团确实需要通过地方政府进行合理的利益诉求,但是却有一部分利益集团利用一些既有的权力和能力,通过地方政府、地方政府官员、人大、政协等组织来进行不正当利益诉求,甚至利用一些不正当的利益诱惑手段,如权力寻租和腐败性行为来使地方政府及其官员在政策执行中对利益集团的不正当的利益表达亮绿灯。

地方政府一方面面临利益集团强大的压力,另一方面面临的是维护地方政府利益的诱惑,时常会对利益集团的利益表达产生不正当的偏袒,通过各种各样的政策执行偏差来维护利益集团的利益,来帮助利益集团实现利益诉求,也赢得地方政府本身的自利性的实现。当然,利益集团的不正当的利益诉求,对地方政府的自利性动机的满足更多的是牺牲了社会全体成员的利益,通过政策执行偏差使小部分集团的利益以及地方政府的自利性得到满足,而损害了长远利益和整体利益,使公共政策执行不能体现本来应有的公共性和效率。

(四)地方政府政策执行的成本激发自利性动机

地方政府在政策执行过程中,需要付出一定的成本。充足的经费才能保障政策执行的必要开支。中央政府要求地方政府切实落实各种关系民生的政策,但是每一项政策的实际落实都需要地方政府掏腰包,地方政府在落实政策过程中,出于自利性,会对不影响政绩、“成本/产出”相对较低的各种政策消极执行或者偏差执行。

所谓的政策执行成本不仅是执行中的执行费用,更重要的包括执行政策后损失的既得利益。中央政策的调整,对地方既得利益如果有损,一方面会使行政成本的增加,另一方面也使得地方政府在面临中央政策时考虑执行政策后的损失。而地方政府不仅有足够的能力和权力对宏观政策采取一些“灵活性”的偏差,更出于自利性不愿意支付执行的行政成本,不愿意承担执行后的既得利益损失。这两个条件促成了地方政府在政策执行中回避“成本/产出”较低的公共政策。

三、地方政府自利性造成政策执行偏差会造成严重的后果

作为“经济人”的地方政府,不可避免的有其自利性,自利性有一定的合理性,合理的自利性动机可以通过公开的、制度范围内的途径实现,不仅能够满足地方政府的利益,更能够激励其开动脑筋,积极行动,为地方百姓谋利益,为地方寻求发展。要充分利用合理的自利性调动地方政府的积极性。但是地方政府的自利性带来的危害还是很多的,最明显的危害之一就是造成了公共政策执行偏差。自利性带来的公共政策执行偏差的危害主要表现在以下几个方面:

(一)影响公共政策的落实及其他政策环节

自利性动机造成的公共政策执行偏差明显的危害就是使中央政策难以落实,而中央政策的落实不力,带来的不仅是宏观调控失效等直接后果,更多的还会使公共政策的下一步——公共政策评估以及根据评估制定下一轮公共政策的环节难以进行。是政策制定不当,还是政策执行不力?自利性动机造成的执行偏差混淆了这两个过程,使中央政策难以找到问题的根源,难以采取下一步行动。

(二)损害中央权威和地方政府形象、助长地方政府还价讨价的能力

中央政策的有效执行一方面能够有效的保障全国范围的战略性规划实施,协调各方面利益,另一方面,中央政策的有效执行更能够增加中央权威,政令统一,行动更有效。但是由于地方政府自利导致了政策执行偏差,在信息不对称的情况下,会使没有直接受益的群众认为政策不当,从而损害中央权威。而地方政府的自利性使政策执行偏差产生,也会让群众怀疑地方政府的执行能力,对地方政府的能力怀疑、失望,损害地方政府的公共形象。

(三)引起腐败问题

纵容了地方政府的自利性行为也就助长了地方政府组成人员对自利性的进一步追求。如果地方政府组成人员个人也因此追求个人的自利性,将会引起腐败问题,这就对政策执行造成更深的偏差提供了可能。

(四)造成公共资源的浪费

无论是政策制定过程,政策执行过程还是其他环节,都需要耗费极大的公共成本。地方政府的自利性行为导致的政策执行偏差,不仅浪费了政策执行成本,增加了寻租成本,减弱了政策执行效果和产出,更加浪费了政策制定等前期成本,公共政策无效的过程中,政策执行偏差产生的副作用,还要进一步浪费了公共资源,造成的不良影响,也需要后期公共政策出台来不断弥补纠正,这将是一个巨大的浪费。

地方政府受传统文化、绩效考核、利益集团压力以及行政成本等因素的激发,通过政策执行偏差满足其自利性,造成了政策执行不力,影响政府形象最终危害公众利益的严重后果,必须要对这些激发因素进行深刻的分析,才能对症下药,寻找出规避地方政府不合理自利性的方法,使公共政策更好的执行,维护中央权威和公众的根本利益。

注释:

①金太军、张劲松.政府的自利性及其控制.江海学刊》,2002年第2期.

②刘学民.试论政府自利性及其矫正对策.郑州大学学报(哲学社会科学版).2003年第5期.

③ 金太军、张劲松.政府的自利性及其控制.江海学刊.2002年第2期.

④崔光胜.政府的自利性与行政权力畸变分析.探求.2000年第4期.

⑤涂晓芳.政府利益论——从转轨时期地方政府的视角.北京大学出版社,北京航空航天大学出版社2008年版,第271页.

(作者单位:华东师范大学公共管理学院)