略论我国立法程序存在的问题

陈迎丽

摘要:在我国的立法实践中,立法的动议、诉求的表达、利益的交涉以及表决的运行等众多环节不得不游离于正式规则。我国现行立法程序的参与性有待加强,法案的审议几乎停留 “泛泛而议”的层面,审议的时间极为有限。我国立法程序未建立强制性的立法信息提供机制,未设定相关人向立法机关提供准确信息的义务,缺乏质证机制。

关键词:立法程序 规范性 参与性 信息提供机制

中图分类号:D927文献标识码:A文章编号:1005-5312(2009)17-

一、立法程序的规范性问题

将立法过程完全置于正式的程序规范规制之下既无可能,亦非经济,但我国的立法程序规则简单、规制领域狭小无疑是一个基本缺陷。在立法实践中,立法的动议、诉求的表达、利益的交涉以及表决的运行等众多环节不得不游离于正式规则。

立法规划和立法计划在我国不具有任何法律上的约束力.然在“严进宽出”的惯性思路卜,如期完成立法规划或者计划中的立法项目却成为衡量人大及其常委会工作的一项主要标准。因此.制度上不具有约束力的立法规划和计划却在现实中获得了相当大的约束力。然而这种在立法前期中至关重要的、直接控制立法选题入门的立法规划和计划编制权及其运作.以及立法规划和立法计划的制定及其调整迄今均无任何法定程序标准加以规范。

人大常委会或者人大专门委员会在立法前期所作的立法调研,对该立法项目的取舍,尤其对该项立法的基本政策、主要内容和相关措施的决断具有直接影响。但立法调研的过程和结论.尤其是调研中有关公共政策的交涉、公共措施的协商等直接掣肘立法走向的关键活动均无任何程序规则加以规范。

二、立法程序的参与性有待加强

第一,人大代表或者常委会组成人员联名所提出的立法议案进入立法议程十分不易。从1982年的《全国人大组织法》到1987年的《全国人大常委会议事规则》和1989年的《全国人大议事规则》,再到2000年的《立法法》规定了代表或者常委会组成人员所提议案的列入议程不同。其他提案主体所提议案的列入议程,即全国人大主席团向全国人大提出的法律案和委员长会议向常委会提出的法律案,分别“直接进入”人大会议或者常委会会议审议;全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案和中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向常委会提出的法律案.分别山主席团和委员长会议进行“形式审查”、“决定列入会议议程”。一个代表团或者二十名以上的代表联名向全国人大提出的法律案和常委会组成人员十人以上联名向常委会提出的法律案,则分别由主席团和委员长会议进行“实质审查,“决定是否列入会议议程”。因此,就全国人大而言,代表在一次会议提出的立法议案少则上百件,多则数百件,甚至上千件,但最终被列入立法议程的却非常有限。现阶段人大代表或者常委会组成人员所提议案的质量不及其他提案主体所提的议案是不争的事实.这或许是“实质审查”制度不得己存在的事实依据。然而此制度的作必然无助于各种利益主张的充分表达,更难以形成有效的交涉。

第二,法案审议的时间极为有限。就九届全国人大常委会而言,尽管一般每两个月召开一次会议,每年工作日约33人,每次会期约5. 5人.但是除议决其他事宜之外.列入一次会议议程审议的法案有时却多达10件左右。九届全国人大常委会在任期内共召开会议167人.审议通过的法律、法律解释和有关法律问题的决定却多达102件。

第三,法案的审议几乎停留 “泛泛而议”的层面。在我国,限于审议时间的极其有限,法律和地方性法规草案均不采用逐条审议的方式。整体性的“泛议”缺乏逐渐形成共识的机制。因为其不能集中在某法律条文上“就事论事”地展开辩论、交锋和表决。因此,大量的利益诉求仅仅停留在表达层面无法过渡到经博弈后的集中层面。审议具有明显的行政化倾向。

三、立法程序中信息提供机制的正当性

第一,我国立法程序未建立强制性的立法信息提供机制。立法机关的立法信心通常只由提案人提供,因此,提案人便可以通过提供大量精心筛选的、对其有利的信息来左右立法决策。同时,由于未赋予其他相对人提供相反信息的程序性权利。因此,立法信息便具有明显的倾向性乃至片而性。法案所提出的立法政策和措施方案通常具有唯一性、无任何可供选择和比较的方案。由此所导致的代表或委员在有限时间内收集不同信息,进而做出理性判断几无可能。

第二,我国立法程序未设定相关人向立法机关提供准确信息的义务。现行法律没有针对立法过程中提供虚假信息的行为设定伪证罪或藐视议会罪之类的规定。因此,提供不真实、非原始信息致使立法决策失误的人不承担任何法律责任,从而也就无法激励人们积极提供相关的立法信息。

第三,我国立法程序缺乏质证机制。立法机关对提案人所提供的立法信息未设定质证的正式程序,.法案的审议亦仅仅停留在泛泛讨论的层而极少在矛盾、甚至冲突的利益之间进行直接交锋、相互质证。因此.立法程序便集中在文字的表达和个别事实的澄清非立法政策的权衡以及权利和义务的恰当配置上。

立法程序是一个社会公众利益诉求的重要表达渠道,关乎社会资源的分配,关乎立法的品质和执行效果。立法程序必须具有良好的品质,被公众认同,才能对社会资源进行公平分配,也才能更好让公众的利益诉求得到表达,建设民主政治与和谐社会。

参考文献:

[1]刘武俊.论现代立法程序的品行.福建省委党校学报.2002(2).

[2]孙潮、徐向华.论我国立法程序的完善.中国法学.2003(5).