浦东现代化进程中的行政管理体制改革

金 莎

内容摘要 在浦东开发中,行政管理体制架构的设计、演化和调整,既为现代政府、社会构建提供了前提与基础,也为现代经济、特别是市场经济提供了政治与法律保障。南汇并入浦东,给新浦东的行政管理体制带来了更大调整和改革创新的机遇。我们需要着眼于新浦东的发展战略、发展形态、管理定位,以及亟需解决的体制瓶颈和亟需得到的体制支撑等方面,创新政府行政管理体制。

关 键 词 浦东开发 现代化进程 行政管理体制改革

作者金莎,华东理工大学人文学院博士生。(上海:200237)

浦东开发开放是一项具有预先战略设计的现代化系统工程,其意义在于不仅是建设一个区域、一座新城,更在于探索一条现代化新路。在这一战略中,行政管理体制既为浦东的现代化提供了坚实的体制保障,其变革推动了社会、政府、政党现代化架构的建立;同时又被现代化进程所塑造和改变,新的经济社会形态和结构逼迫行政管理体制进行改革和转型。

浦东开发中行政管理体制改革的思路

如果说在深圳建立特区是一种摸着石头过河的尝试,那么经过南方沿海地区在计划经济体制中“杀出一条血路”的摸索和实践,上世纪90年代作为国家战略宣布浦东开发开放,则无疑是明确规划设计的现代化工程。其中,行政管理体制架构的设计、演化和调整,既为现代政府、社会构建提供了前提与基础,也为现代经济、特别是市场经济提供了政治与法律保障。

一是建立“小政府、大社会”的管理体制格局。浦东作为改革开放的试验田,按照社会主义市场经济体制的要求构建有效的行政管理体制,成为1993年行政管理体制改革设计的核心。在政府部门的机构设置和职能配置上,体现为机构个数的精简和职能的综合,率先以大部门综合设置的理念设置政府部门。首先,突破了原有的从中央到地方,按照微观经济主体细分行业管理的模式,取消内贸、外贸、轻工、重工等各类行业主管部门,建立统一的综合经济管理部门,通过机构职能的瘦身,把市场中各经济主体成长的空间释放出来。其次,改变政企关系。将部门所属的企业整合脱钩,并交国资委管理,使政府部门的公共性得以保障。再次,培育各类中介组织,作为政府与企业之间联系的桥梁和纽带。在运行机制上,通过建立一门式服务机制、改革行政审批方式等规范政府行为。此外,在地方党政部门之间整合工作资源,通过党政又分又合的工作机构设置,共享管理资源。

二是适应城市化进程,大规模地撤并街镇,实现区域集约发展,简化管理层级。一定的社会经济发展规模需要相应的管理服务架构。在原有严密的事无巨细的管理中,基层政权是一个集政治、经济、社会等所有职能为一身的管理层面,过小的行政区域将限制公共资源的配置规模,在经济发展中容易产生过度竞争,影响到区域发展和资源配置,分散了上级行政管理的集中度。随着信息化的推进和管理手段的提升,通过整合建立大小适中的行政区域,以提升区域功能和管理效益,成为必然选择。

三是区内重点开发区域设置专门的管理机构和功能型开发公司。浦东开发作为国家战略的体现,区内集中了4个各具功能特色的国家级开发区:金融贸易区、出口加工区、高科技区和保税区。开发区作为浦东开发的主阵地,通过政策引导形成产业集聚、产业辐射,按照“区内事区内办”的原则赋予管理机构相应权限,由政府全资的功能型开发公司直接从事土地开发、运营和招商引资等工作。而开发功能之外的相关社会管理和建设任务,全部交由街镇管理机构承担,便于开发区集中精力高效率推动开发建设。

总体而言,在浦东行政管理体制发展中,围绕开发功能,按照“分权”的路径,有效提供了体制保障,推动了经济社会的发展。其横向“分权”的特点在于明确界定政府与市场、社会的关系;其纵向“分权”的特点在于不同行政层级明确划分事权,按照利益主体关联度和公共性、有效性优化管理链,实现扁平化管理。

新浦东对行政管理体制改革提出的挑战

行政管理体制需为区域发展提供体制机制保障,就必然要围绕区域发展的不同阶段、不同功能定位进行调适,因此,区域发展也将推动行政管理体制的改革。2009年,国务院批准南汇区并入浦东新区,无疑给新浦东的行政管理体制带来了更大调整和改革创新的机遇。我们需要着眼于新浦东的发展战略、发展形态、管理定位,以及亟需解决的体制瓶颈和亟需得到的体制支撑等方面,创新政府行政管理体制。

其一,新浦东发展战略将由赶超型向领先型提升,成为科学发展的先行区,行政管理体制改革应为科学发展提供体制保障。如果说上世纪90年代浦东开发启动之时,是通过有效的政策设计和制度供给,以学海内外之长(包括深圳等南方地区和新兴经济体的发展道路),不断赶超国内外先进城市和经济体的过程,那么,新浦东的发展将是以自主创新的方式探索一条能在全国推广的发展路径,率先形成服务经济为主的产业结构和创新驱动为主的发展模式,以担当先行先试、示范引领的国家责任和时代使命。这就要求加快建立适应经济社会转型的公共服务型政府,基本建立与市场经济、服务经济、创新经济、开放经济相适应的制度规则体系,使新浦东成为配置全球资源、集聚高端要素、研发创新转化的市场平台和产业基地,实现产业功能和城市功能的整体提升,成为适宜人居、适宜创业的生态城区。

其二,新浦东开发开放仍未完成,要求行政管理体制突出开发主导功能。浦东开发开放以来,行政管理体制的基本格局是以开发区(或者类开发区)体制,提供高效、便捷的行政运作机制,这一模式在全国多数开发区都得以成功运用。新浦东成立后,开发开放空间得到有效拓展,区域内的国家级开发区更要突出功能主导,整合开发优势品牌和资源。通过开发区体制设计和保障,突出开发区作为主阵地、主力军的传统优势,发挥周边街镇、开发区管理机构和开发公司等主体的积极性,实现不同主体的优化整合和功能互补,促进区域整体发展。

其三,新浦东要建设成为现代化新城,要求行政管理体制适应城乡一体化的需要,突出社会领域建设和公民社会培育。新浦东在区域形态上涵盖中心城区、郊区、开发区等多种形态,其现代化转型的过程需要分类引导以致融合,而非分割隔离。特别是在经济形态由工业经济向服务经济转型的过程中,良好的服务经济发展环境尤其需要完善配套的社会治理体制作为支撑。在区域的快速城市化、工业化转型中,传统的社会秩序被瓦解,新的有序的社会秩序需要重新构建。农民、居民在乡土认知、单位认知之外,还需从公正的公共服务和民主的社会管理中获得公民的身份认知和社会共识,只有如此,有序的社会秩序才能得以构建。这无疑需要政府转变行政理念、行政方式和行政手段,积极引导社会发育,最终建立政府与社会合作共治的良性机制。

其四,新浦东的发展应在继承和深化“小政府、大社会”模式的基础上,解决突出的体制瓶颈和障碍,探索特大型现代化都市的行政管理体制。为应对信息化时代的要求,现代行政管理结构日趋扁平化、网格化,以便精细、专业、高效,能快速回应社会基层的需求。新浦东辖38个街镇,在较大的空间范围内实施有效的行政治理,将面临管理幅度与管理层级间的矛盾。是划小管理面积,以实现对区域内的精细化管理、快速反应,还是扩大管理范围,以实现相关、相邻、相近区域的整体规划、联动发展,避免资源分散;是通过增减管理层级来扩大或缩小管理幅度,还是另辟蹊径,调整改造整个组织结构的纵向维度,这些都需要我们去积极探索。浦东在多年不断的调整中,在行政管理末端,撤并街镇、联村并居,扩大管理区域;在区级层面,则是不断划小管理范围,先是在整个区域建立城、郊两个派出机构,分别委托和授权,再进一步由城郊两个区域划成六个以产业功能为特色的区域。新浦东未来纵向的管理格局是何种形态,是以城市化类型区分、以产业功能区分,还是以不同事项、领域划分不同区域,形成上下层级间的不对称结构,需要以区域整体发展为依据继续探索。

在政府同一层级各部门间,如何实现职能配置的均衡和部门的合理规模,同样需要在未来的实践中探索。众所周知,在现有的行政体系内普遍存在部门间协调成本高昂的问题,有些部门已将公共职能演变为部门私有利益,对部门既有利益的保护导致政府机构的碎片化、异质化。大部门体制有效解决了相关、相近事项部门之间协调成本高昂的难题,在机构形态上将部门间的协调成本转变为部门内部的协调成本。但是具体到新浦东而言,首先需要权衡的是更大、更综合的部门与上级对应部门之间的协调成本;其次,综合设置的机构内部,职能融合是体现在体制构建上还是体现在机制运行中,是简单归并在大部门内,还是有机融合于大部门中,需要从体制机制上做出探索和回答。

新浦东行政管理体制改革的方向

面对新形势对行政管理体制提出的巨大挑战,新浦东需要继续深化改革,有效回答政府的定位、边界、结构,及其与社会、市场之间的关系,才能为全国其他地区提供可示范、推广的经验。

第一,有效的政府治理理念。政府在不同发展阶段和不同区域具有不同的功能性要求,不一定要单纯追求理想概念,政府大或小、强或弱的探讨需要服从于阶段发展要求,并能逐步向长远发展目标迈进,政府的界定永远是在市场和社会的共同塑造下互动形成的。在工业经济时期,政府以强势地位集中以土地、资金为代表的市场资源要素,而且政府政策主导经济建设,各类单一功能的开发区建设能够迅速取得成效无疑依靠政府的强力推动。当经济转型进入后工业化阶段后,政府的功能性作用将更多地体现在保障开放、有序、自由的市场环境上,单一经济形态的开发区将逐步向功能综合、各有特点的城区发展。新浦东具有城区、郊区、开发区多种形态,在不同区域的不同阶段,政府主导的具体形式应不同。在开发建设尚未启动的区域,可以沿用政府下属的功能型开发公司主导模式快速推动,可以沿用成熟开发区已有的管理模式乃至管理机构,实现管理资源、经验和品牌的高度共享。在开发建设已相对成熟的区域,开发公司可逐步转型,政府更重要的是提供高效优质的公共服务,提供公平公正的市场机会,以利于各类经济体发育。

新浦东要承担“四个中心”建设核心功能区的重任,需要在组织形态上具备提供服务经济支撑的功能机构、产业载体和发展空间。针对开发尚未完成的现状,在宏观经济管理领域实现区域统筹规划,保证空间布局和功能的合理性;在产业经济领域体现专业细分,建立便捷、高效和专业的服务体系;在社会建设领域,通过政府职能转变,拓展出供社会组织充分发育的空间,引导公民社会的成长,并以此推动服务型政府建设。

第二,扁平化的内部结构。传统政府为科层制,弊端在于等级森严,各种事项线性层层传递,不利于快速应对。现代社会,信息实现网络化、扁平化传播,对政府的效能提出了较高要求。但扁平化在政府管理中,又面临两种不同功能类型的要求。就社会民生事务而言,群众要求直接在家门口办理解决;就经济发展事务而言,企业需要以便捷的方式完成有关审批,而就现有的行政审批体制而言,一般是较高的层级拥有较高的权限,那么企业就要求能直接在拥有相应事权的政府部门办理事务。面对这两类诉求,显然需要政府做出清晰的授权和界定。新浦东的街镇,应能在最短的时间内回应辖区群众的诉求,而不至于经过层层上报后,再做出判断和处理。同时,各类经济事务也需要在一个具有处置权限的平台上及时得以解决。可行的做法将是针对不同类型事项在不同层级进行授权,有些社会民生事务在街镇社区直接受理并处置,有些经济类事务直接由区级乃至市级审批(受理平台可多个)。

扁平化的核心在于降低信息衰减的成本和跨部门、层级间协调的成本,因而不简单地体现在管理层级层次上,更重要的是在于办理一个事项所需经过的管理环节和时效。在既有的管理层级中,如果内部流转程序极其复杂,管理环节繁多,那么简单的管理层级也会演化为漫长的管理链,无异于增加了管理层级。可见,问题的关键在于能否有简单清楚的管理链(流程设计),管理链的每个环节能否明晰自身的责权利。但另一方面,行政管理的末端只能了解局部、直接的信息,高端只能了解全局的、间接的信息,这种信息的不对称性容易造成行政决策系统的偏离,因而也无法保障执行系统的高效和监督系统的及时跟进。在此意义上,扁平化的深层含义就进一步拓展为组织间的网络化连接,不再是线性联系,即借助电子政务等平台,实现同一时刻同一事项在不同功能的行政系统间联动反应。以规划审批事项为例,一旦进入受理平台,其所联系的相关管理者均同步了解,此后的管理环节能完整反映前期的管理痕迹,实现信息共享。

第三,政社互动的治理机制。正如林尚立分析中国的权力结构而言:“对于中国这样超大规模的社会发展来说,集权与分权平衡的价值选择应该是:实现国家与社会的‘共强格局,即强国家、强社会。为此,集权的目的在于建立国家有效的宏观调控体系,分权的目的在于培育和完善社会自我管理、自我发展的机制与能力”[1 ]。经过30年改革的实践,政府正在逐步学会重新构建其与市场的关系,而在社会建设层面,同样需要重新构建政府与社会的关系。通过分权共治,充分培育社会组织和引导基层社会实现自治,是重新构建政府与社会关系的方向。浦东探索了镇管社区模式,在重新诠释“社区”(合理的规模、共同的区域和生活服务中心之上形成的生活共同体)概念的基础上,形成了以社区党组织为领导核心、以社区委员会为平台、社区居民共商共决、多层联动的社区共治工作格局。在镇管社区模式中,基层党组织有效承担了社会动员和民意引导的功能,政府提供办事服务平台,居民和社区各类组织成为主体,能较好发挥各自功能。

除了在基层社区的政社共治探索外,在政府职能部门承担的公共事务中,浦东正在探索以政社合作的方式,在行政决策的酝酿阶段,就政府实事项目、政府工作报告、劳动就业、公交居住、教育医疗、社区规划、社区配套等公共政策、公共服务项目,推进听证征询,发挥社会组织在扩大群众参与、反映企业和群众诉求方面的积极作用,委托相关机构开展社会热点问题调查,为政府部门决策提供参考,促进公众参政议政,促进政府决策的科学化民主化。在行政执行过程中,将鉴定、认证、评估、统计、科研、培训、考试等事务,以项目合同、定额补贴等多种方式交由社会组织承担,并依托行业协会,加强政策解读,促进政策落实和执行。在行政监督过程中,将企业反馈的问题和诉求及时传递给政府相关部门,促进政策的修正完善,提高行政效能。

参考文献:

[1]林尚立. 权力与体制:中国政治发展的现实逻辑.学术月刊,2001(5).

编辑 沐 泽