浅谈我国高速公路运营体制管理

彭春莉

摘要:要研究我国高速公路运营管理体制,解决当前运营管理中存在的问题,首先应对我国当前的高速公路运营管理现状有所了解,加以分析,才能做到有的放矢,并使我们最终提出的运营管理模式更具有针对性、适用性和可操作性。文章主要对高速公路运营管理体制存在的问题进行了分析,并对机构设置、职能配置、运行机制等问题提出了相应措施。

关键词:高速公路;运营体制;科学管理

中图分类号:F540文献标识码:A文章编号:1009-2374(2009)22-0063-02

一、当前我国高速公路运营管理体制存在的问题

现代管理学认为,组织管理体制由组织“运作目标、职能配置、机构设置、运行机制”四大要素构成。相应地,高速公路管理体制也由此构成。

从功能上讲,高速公路管理体制是高速公路管理工作的载体,是高速公路持续、快速、健康发展的制度保证。当前,高速公路管理体制过程中存在一些问题,究其根源很大程度上是由管理机构设置不合理、职能配置不健全、运行机制不完善等体制因素造成的。

(一)机构设置不够合理,交通政令难以畅通

确保交通政令畅通是高速公路管理健康高效运转的前提与基础。但是,在个别高速公路上市公司、独资和合资的经营企业以及一些高速公路集团公司中却存在接受交通行业管理的意识淡漠,对行业法规和技术标准执行不够积极和主动,甚至损害交通可持续发展的情况。

(二)职能配置不够健全,公众出行利益受损

高速公路经营领域属于“市场失灵”范畴。在经济本质上,高速公路产业是一个不完全竞争市场,具有较为明显的自然垄断性。在这种自然垄断的市场结构下,由于同一方向路段供给的稀缺性,以及“捆绑收费”现象的存在,使得高速公路经营者可能凭借垄断经营的强势地位损害消费者的利益,甚至置公共利益于不顾,片面追求自身经济利益的最大化。在高速公路养护过程当中,这一现象最为突出。有的公司将公司短期经济利益凌驾于国家长远利益之上,未能根据实际路况提供足够的养护及大、中修资金,导致路况水平下降。

目前对于大多数国有独资或控股的高速公路公司来说,存在政府股权管理与政府行政管理、政府行政管理与企业自身管理互相混淆的问题。政府通过特许协议来制定收费期限、收费费率区间、服务质量水平、养护维修技术水平等行政管理职能尚没有充分体现,造成政府交通主管部门主要负责路政执法的不当现象。高速公路管理体制是在公路交通领域实现政府管理职能的重要组织形式,其中的行政管理职能是政府管理社会公共事务的权力与责任在交通公路部门的具体表现,在该领域政府不应无所作为。但是,事实上政府监管的“缺位”很大程度上导致了高速公路内在的社会公益性属性特征为经营型特征所掩盖,使得公路提供社会效益的功能未能得到有效的体现。

(三)运行机制不够完善,行业监管手段匮乏

传统的高速公路管理主要是通过行政命令进行运转。而在当前完善社会主义市场经济体制的条件下,对高速公路实施有效管理需要采取多种方式,实现技术、经济、行政、法律等多种运行机制的协同配合。在这些机制中,其他几种只有获得相应的法律保证才能有效实施,因此完善法律机制,实现高速公路管理法制化是提高高速公路管理水平的根本保障。为实现公路的法制化管理,国家已先后颁布实施了《公路法》、《公路管理条例》、《路政管理规定》等多部法律、法规与部门规章,使得公路管理初步走上了规范化、法制化轨道,对保障公路技术状态的完好与畅通发挥了非常积极的作用。但是,与发达国家情况相比我国公路立法建设还有较大差距,在高速公路管理立法方面这一问题更是突出。虽然1997年出台的《公路法》对公路建设和收费公路作了原则性规定,但并未对高速公路管理内容、管理手段、执法主体等基本要件提供具体规范。现今国内还没有一套全国统一适用的高速公路的单行法,实施管理的依据仅仅参照普通公路的法律条款的,其通用性与完备性远远不够。因此,制定较为完备的法律来规范与调整高速公路管理行为,使政府对高速公路的行业管理职能能够有效实现,各项工作的开展能够有章可循已刻不容缓。

二、相关政策措施建议

由于受当前相关管理体制和法律体系的影响,要实现上述高速公路运营管理模式还需要国家在相关政策法规上的支持。

(一)努力获取相关授权,完善“两级三层”体系,建立国资监管架构建议

在充分研究论证的基础上,拟定构建新的公路国有资产管理体系的方案。由于在国有资产监管方面,按照国家目前的法规只能是国资部门作为监管单位,交通主管部门没有资产管理方面的权能。因此要实现上述的高速公路管理体制架构,需力争省级交通主管部门作为公路国有资产的出资人代表,按照“两级三层”的体系建立公路国有资产管理架构。

(二)建立特许经营制度,转变政府行政职能,完善微观规制体系

按照党中央转变政府职能的要求,在应该强化政府监管职能的领域实现职能到位而不缺位;在应该强化市场机制的领域实现职能转移而不越位。

建议贯彻“政企分开”原则,将国有高速公路公司中具有行政性质色彩的职能予以剥离,将其集中于交通主管部门,以便强化政府在市场失灵领域的监管职能,实现政府监管不缺位,有效体现高速公路内在的社会公益性属性,有力维护公众出行利益。建议按照国务院关于相同或相近的职能交由同一个部门承担的要求,归并交通管理部门相同或相近的管理机构,实行高速公路与一般公路统一管理,将政府高速公路管理职能统一赋予“公路局”一个机构,实行精兵简政,以充分改善各级政府交通行政管理机构的整体效能,提高科学行政水平。

建议在科学界定高速公路管理中政府与企业各自的职能及其活动边界的基础上,通过建立完善的特许经营制度,明确政府与经营者之间责任、权利、义务,赋予政府特许的经营机构较为充分的自主经营的职责。同时,丰富与完善政府行政管理职能,建立高速公路收费费率价格听证会制度以及对养护维修水平进行服务质量监管的制度。

(三)建立健全法规体系,推行综合执法模式,充实完善运行机制

“依法治路”是公路交通领域依法行政的重要有机组成部分,是保证我国高速公路健康、持续、快速发展的先决条件。要尽快改变我国高速公路立法建设滞后于实践需要的局面,及时将有效的行政管理成果通过立法手段固定下来,同时积极调整、修订现行法律法规法使高速公路管理纳入法治化轨道。多头执法,相互掣肘是一些地方高速公路处于低效运行状态的重要原因。实行综合执法是深化行政管理体制改革的重要内容,也是规范市场经济秩序迫切需要。要按国务院办公厅关于实行综合行政执法试点工作的要求,合并组建综合执法机构,提高管理效率,降低管理成本。建议积极贯彻决策、执行、监督相分离的行政三分制原则,将执行职能通过法律授权形式赋予相对独立的高速公路执法总队,使其成为综合行政执法主体;建议逐步将高速公路执法总队纳入行政序列,以较好的符合行政诉讼法的要求,解决行政执法主体合法性的认定问题。

建议逐步探索综合执法的发展思路,形成“一支队伍对外”的行业新形象,以提高执法效率,避免多头上路、轮番检查、重复处罚现象的发生。鉴于实行完全意义上的综合执法会面对人员分流与安置、机构的合并与重组等现实问题,建议在起步阶段通过路政、运政、稽征“联合执法”的形式予以实施。

参考文献

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