查处涉及农村集体土地犯罪之我见

曾庆泉

摘要我国先后出台了大量法律、法规,将非法占用农用地和徇私舞弊非法批准征用、占用耕地等行为纳入《刑法》调整范畴。但现实中违法占地、非法批准征用、占用土地的问题仍然十分严重。本文结合广州市番禺区的实际情况,根据该院办案掌握的情况和办案经验,对如何发挥检察职能,查处涉及农村集体土地犯罪发表了相关见解。

关键词检察机关 农村集体土地 非法征用 占用土地

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-278-02

土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础。我国人口众多,人均耕地少,所以应当十分重视对土地资源的保护,特别是耕地(尤其是基本农田)的保护。前段时间有关部门公布调查结果,全国耕地面积18.31亿亩,18亿亩的耕地面积已经是我国耕地的最基本底线,调查结果的公布无异于敲响国民“生命线”的警钟。但是我国耕地连年大幅度下降的趋势始终没有得到根本扭转,人多地少的矛盾日夜突出,已经成为国民经济发展的严重制约因素。我国土地的所有形式就是两种,一是土地的国家所有制,二是土地的农村集体所有制。而耕地可以讲全部集中在农村之中,所以对耕地的保护关键在于农村集体所有土地的保护。我国先后出台或修改了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律、法规,并将非法占用农用地和徇私舞弊非法批准征用、占用耕地等行为纳入《刑法》调整范畴。但现实中违法占地、非法批准征用、占用土地的问题仍然十分严重。在此,本文结合广州市番禺区实际,根据我院办案掌握的情况和个人办案经验,对如何发挥检察职能,查处涉及农村集体土地犯罪谈几点初浅认识。

一、加大法制宣传力度,以案释法

我国现行《刑法》第二百二十八、三百四十二①、四百一十条分别规定了非法转让、倒卖土地使用权罪;非法占用农用地罪;非法批准征用、占用土地罪等罪名,将涉及农村集体所有土地犯罪的行为纳入法律调整范畴而在本区发生的案例当中,其犯罪指向对象全是农村的农用地,几乎全是耕地,而犯罪行为人不乏是村干部。为何法律明令禁止而仍有人以身试法,究其原因主要以下几种。

本区地处珠三角中心位置,交通便利,水资源、人力资源丰富,在改革开放浪潮中处于非常有利地位。各级镇、村为发展经济积极招商引资、争办企业,因此需要大量的土地作为发展经济的资本。本区虽然纳入广州市范围,但实质大部分的土地都是农村集体所有土地,因此,客观上的需要是造成占用农用地、破坏耕地的客观上的原因。

然而,亦有主观上的原因——法盲,行为人法律意识的淡薄,这亦是最主要的原因。在改革开放早期,有关保护土地、耕地的法律、法规尚未完善的情况下,各级镇、村积极招商引资、争办企业,为招商引资建厂房、办企业而非法批准征用、占用土地,或者未批先占,边占边报等五花八门手段占用土地,造成大量的既成事实的违法占用土地的事例,而这些大量被占用的土地当然大多为农用地、耕地。时至今日,1997年《刑法》修改已经十个年头,某些农村基层组织干部对有关的法律、法规还是不甚了了,对于非法占用农用地、耕地的行为只道是一般的违规,到时既成事实,有关部门亦奈何不了。如笔者去年办理某村村委会主任蒋某某非法占用农用地一案中,蒋某某就是典型的一个法盲。其为发展该村经济,先后召开村委、支委两委会议、有关生产队队长代表会议通过后,未经有关部门批准,擅自改变农用地使用性质,由其代表该村,签订《土地承包合同》,将该村土地共400多亩(其中耕地面积390多亩)出租给他人,造成所涉及的耕地及其它农用地破坏严重,土壤遭到毁灭性破坏。究其主观故意,其认为这样做并不是为了中饱私囊,纯粹为了村集体利益,且经过集体讨论同意,处置的亦是村的土地,为何要处理?其法律意识淡薄可想而知!

另外,基层土地行政主管部门执法难。在地方政府非法批准征地占地时,土地主管部门睁一只眼,闭一只眼,不及时积极查处,依法制止,这亦是土地违法行为得以成事的因素之一。

为此,检察机关作为国家的法律监督机关,应充分发挥其职能,除有力打击犯罪之外,亦应为预防犯罪的发生采取积极的应对措施。如加大力度宣传法制,将此类法律宣传手册派发到镇、村一级,特别是针对极有可能涉及农村集体所有土地犯罪的相对群体-村干部,制定专门的普法教育策略,及以已有的案例作为警示,给每个有可能涉足犯罪的人敲响警钟。另外,上述提及的土地行政主管部门执法人员如有渎职行为,正是检察机关自侦案件的管辖范围,其亦是此类犯罪法制宣传的特定对象人群, 加强对其法制教育,亦能有效防止此类犯罪的发生。

二、增强立案、侦查监督的横向辐射,成立报备案机制

我国《刑法》第三百四十二条规定,违反土地管理法规,非法战占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

相关的司法解释规定,非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农亩以外的耕地十亩以上。②

“2005年12月到2006年12月期间,番禺区违法用地315宗,面积4320.4亩,其中耕地1499.2亩(属基本农田573.2亩)。315宗土地中有246宗用地是未完善手续的,面积3290.7亩,其中耕地1340.3亩。”③

“经核实,2005年1月到2006年9月期间,番禺区涉及违法用地的建设用地项目225个,其中耕地174.2020公顷,属基本农田30.9327公顷。” ④

上述一组组数字可谓触目惊心!但更应发人深省!

非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农亩以外的耕地十亩以上,就已经触犯刑律达到立案标准。但自《刑法》1997年修改以来,我院受理涉及农村集体土地此类犯罪的案件却只有4宗,大量的违法用地案件尚未查处。其原因在于举报少、受理少、立案查处更少。因农产品价格低,农业对财政贡献小,镇、村政府认为“无工不富”,故基本上都弃农从工,而被非法占用的土地主要用于投资建厂发展镇、村地方经济,农民对非法批地、占地的情况不了解,难以监督,且即便知道是非法占地,也只会注重眼前利益,积极配合非法批准占地部门工作,而不会举报。而地方土地行政主管部门虽然对非法批准征用、占用土地的行为负有查处的职责,但非法批准征用、占用土地的行为几乎都是政府行为,土地主管部门在维护《土地管理法》的正确统一实施和服从地方党委政府领导,服务于地方经济发展中,取舍很艰难,但几乎都选择了后者。

因此,检察机关应充分发挥立案监督、侦查监督职能。这里所指的监督并不是过往的就案监督的做法,而是增强其横向辐射。

从上述广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局(以下简称国土番禺分局)的文件中可知,每年国土部门都会对该辖区内有关用地违法进行执法检查,每次执法检查都会有详尽的数据。检察机关应充分发挥监督职能,不单止对已移送的案件进行侦查监督,也应对已经发生尚未立案侦查的违法用地事实进行立案监督。笔者认为,有几点做法可以相当有效地实施立案、侦查监督。

第一,成立预报备案机制。由国土番禺分局每年或者每次将执法检查涉及土地违法的事例以书面形式,向检察机关汇报,内容包括涉及违法用地的宗数,面积、耕地所占比例、处理方向等,由此掌握详尽的资料从而及早得知哪宗违法用地事例可以立案侦查并进行追踪处理。

第二,由检察机关与国土部门、公安部门等行政单位每季度定期召开相关联席会议,通报涉及违法用地事例的侦查情况,补充新的相关资料。

第三,国土部门已移送公安部门立案侦查的案件一并报检察机关备案,使检察机关能及时监督公安部门的侦查,确保公安部门将案件移送审查及能在侦查阶段就可以指导公安部门完善证据,为日后对该案件提起公诉,打下良好的基础。

三、加强与执法部门的沟通联系,确保判决结果的执行

检察机关对有关案件提起公诉,法院作出有罪判决后,对行为人的处理必定会由相关的部门严格按照判决结果执行。这是讨论的是对于有关违法用地上的建筑物的处理问题。严格上来说,法院必然会对这些违章建筑物判决拆除并要求对土地恢复原状。这方面的判决结果由其他行政部门执行,而相关的行政部门在执行判决结果时却会遇到一定的难度、阻力而执法不力。这种阻力就是上文提到的,正是村、镇一级政府的眼前经济利益作祟。违法用地上的建筑物大多是村、镇一级政府投资建造的,拆除违章建筑物等于直接将投资者的钱“折”没了;或者是村出租给其他投资者建造的,这种情况下预期得到的租金也“折”没了。所以在有关部门对这些违章建筑物进行拆除时,有直接利益关系的村、镇就会四处活动,以破坏的耕地已没可能复耕了,拆除了违章建筑物也不能恢复土地原来的生态种植系统为借口,游说上一级政府施以压力,已罚钱等行政手段代替对违法建筑物的拆除。这样做法既挑战了法律的严肃性,因为法院的生效判决是一定要执行的,另一方面在此也造成了更恶劣的影响,给人负面的印象就是已经既成的事实,政府也不会动真格,真的会把花钱建造的建筑物拆掉。

为此,检察机关应加强与相关行政执法部门的沟通,保持联系,严格监督执法机关强制执行判决的结果。遇到执法部门确实遇到政府的压力时,应挺身而出、据理力争,对相关责任人员饶之以理,动之以情,阐明法律的严肃性,并指出不能只顾眼前的小部分人利益,使得以后来者以“既成事实”为籍口,继往开来地继续违法用地,破坏耕地的严重性。

上述虽然是笔者个人的几点初浅认识,但希望能引起相关部门的重视,能有更好的方法竭止对耕地的破坏,维护法律的尊严。

注释:

①本条经《中华人民共和国刑法修正案(二)》(2001年8月31日)修正.

②《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》.

③广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局,穗番国房字〔2007〕348号文.

④广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局,穗番国房字〔2006〕366号文.