行政问责制的困境

胡文静

摘要本文指出当前我国的问责制度化水平还比较低,面临着一系列问题,进一步规范和完善行政问责制是我国政治文明建设的必由之路。

关键字行政问责制 行政首长 职业文官 救济制度

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-218-01

行政学中的行政责任是指“政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”①包括法律责任、政治责任和道义责任。

关于什么是问责制,我国法律、法规中并没有统一的解释,中央的文件也没有界定这一概念,我国学者也是见仁见智。在此引用周亚越教授的观点“问责制简单的说就是追究责任的制度,它是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。这里的公共责任承担者主要包括政府、执政党以及政府和党内的官员,等等”②

当前,我国提出的建立责任政府是与“主权在民”思想和代议民主制的产生相联系的。我国宪法开宗明义的写到“国家的一切权力属于人民”,各级行政机关及其公务员的行政权力是人民授予的。在人民和政府、行政官员之间是一种委托——代理关系,政府作为一个整体对人民负责。

建立行政问责制正在成为中国新一轮政治改革和政府管理改革的焦点。当前我国问责制所面临的困境主要包括:

一、行政首长负责制与民主集中制之间的矛盾

行政问责制是以行政首长负责制为逻辑起点的,然而,在实际的政治运作过程中,政府是以民主集中制为运作机制的。一方面,我国宪法规定政府机关实行行政首长负责制。这就意味着行政首长拥有所管辖领域内公共事务的最后决定权,拥有指挥命令及监督下属的权力,当其所做决策出现失误,对公共利益造成损害时,就必须对其职责范围内的过失承担责任;另一方面,党章、党内监督条例、党员纪律处分条例等党内法规又规定了重大决策必须遵循民主集中制的原则,也就是采用合议制的方式来做出决定。在票决制决定公共事务时,行政首长的决定也只是普通一票,并不能影响最终做出的决定。

当“独占性权力”和“共享性权力”③没有各自明确的使用范围时,就有可能导致问责不公或无法真正问责。

二、职业文官导致追究责任阻力增大

在西方,官员一般分两类:一类是“候鸟官员”——政务官;另一类是“常驻官员”——职业文官。政党能否在选举中获胜对于政务官能否进入政坛至关重要。而职业文官从事的是事务类或技术类的工作,他们不属于任何党派,也没有义务对任何政党负责。其中,政务官既要对集体决策、管理、执行中出现的重大失误或影响政府运行、声誉、形象、信任等个人能力、言论、形象与品行等承担直接责任或连带责任,这是对政务官所提出来的特殊价值要求。④这些政务官在从政之前往往有自己的职业,他们即使被问责退出政坛后仍然能够继续在社会中找到自己的角色与位置,政治家往往只是其特定阶段的一种身份。

在我国,政府官员往往兼政务官与事务官于一身。他们既以此作为其终身职业;同时又是政务官,他们的政治生命与政党紧密相关,要对政党负责。这就使得一旦他们因其做出的决策损害了公共利益而被问责后,在社会上很难重新找到自己的社会角色;或者即使找到了新的社会角色也会面临社会各方面的重重压力。所有的这些因素无疑都会增加行政问责的难度。

三、行政问责事由主要局限于意外事故问责

当前涉及的问责案件主要是严重的生产安全事故、生命安全公事故、突发性灾难、重大食品卫生事件、腐败案件、拆迁事件以及严重的经济案件。⑤采取的方式主要是事后迫于上级领导、各种社会团体、新闻舆论的压力而问责。形成鲜明对比的是西方国家的问责范围,绝非仅限于出现重大事故、损失等明显的过失行为,而是包括对行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大影响或可能造成潜在影响的行为(包括个体行为,如政务官无能、不诚实等能力与品行问题)。对于直接危及人民群众的生命财产安全,影响社会的发展与社会稳定的重大灾难或伤亡事故的问责当然是非常必要的,而且应加大问责力度,以达到警示作用。但是,如果把问责仅仅局限于这一类“非常态事件”上,那问责的内涵与外延就都被大大的缩小了。

四、行政问责制救济制度缺失

由于在问责过程中的各种因素使得问责难免出现偏差和失误,为了避免这种情况的出现,应该尽快建立一套成熟健全的行政问责救济制度,否则可能会使问责在制度化构建过程中陷入新的困境。官员问责的客体与现存的行政救济法规的对象存在着较大的错位。因此,对于问责失范的救济就显得尤为重要,这也是依法行政原则的必然要求。

当前,随着中央及各级地方政府对一些行政官员的重大过失行为的责任追究及一些地方政府问责办法的相继出台,行政问责制作为当代中国社会主义政治体制改革的制度创新,登上我国的政治舞台。但是,我们也应清醒的认识到,这一制度的问题也是存在的,而且随着问责实践的深入这些问题越发成为阻力。笔者认为,探究问题的本质是解决问题的前提,如果能真正把握问题的症结所在,问题的解决也就水到渠成了。

注释:

①张国庆.行政学概论.北京大学出版社.2000年版.第486页.

②③④⑤周亚越.行政问责制研究.中国检察出版社.2006年版.第33页,第263页,第169页,第257页.

参考文献:

[1]张成福.责任政府论.中国人民大学学报.2000(2).

[2]司林波.政府问责制建设中的困境及其破解.2008(6).