公益诉讼在无名死者人身损害赔偿案件中的适用空间

梅亚兵

摘要公益诉讼制度的缺失使诸多国家、社会和不特定多数人利益受到侵害而得不到有效救济,这在一定程度上已经影响了法治建设的推进。本文对公益诉讼制度的概念、国外状况和中国在公益诉讼的特征予以简要考察,进一步针对无名死者人身损害赔偿案件在公益诉讼的适用空间予以反思,探讨实践中的操作模式,提出思考。

关键词公益诉讼 无名死者人身损害赔偿 检察机关

中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-114-02

交通肇事中无名死者人身损害赔偿问题因无相应的法律规定,国内实践中各地区操作不一,导致了法律适用的不统一;代无名死者索赔涉及社会公共利益,但我国法律还没有对民事公诉权的规定。而公益诉讼在无名死者人身损害赔偿案件中的适用空间,在法理与实践中争议不断。然而,在崇尚法治的社会和在当前全国司法机关学习发展科学发展观的创新浪潮中。公益诉讼在无名死者人身损害赔偿案件中的适用不断实践,学术界也开始逐渐趋向认同。

一、公益诉讼制度特点

公益诉讼制度,是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格,对侵犯社会公共利益的行为,向法院提起民事或者行政诉讼,通过法院依法审理,追究违法者法律责任、回复社会公共利益的诉讼制度。学术界认为,和普通民事、行政诉讼相比,公益诉讼有以下特点:

(一)公益诉讼的目的是维护社会公共利益

普通的民事、行政诉讼,是原告本人包括公民、法人和其他社会组织认为自身合法权益受到直接侵害,要求法院行使国家审判权,确认自己权利的存在或者制止他人的侵权行为,回复个人私法上的利益,是为“私利”而诉。公益诉讼的目的,是维护一个国家或特定群体范围内的所有公民的共同利益。

(二)公益诉讼的原告具有多元性

一般民事、行政诉讼中的原告,必须是和案件本身有直接利害关系的人。公益诉讼,只要行为人侵害了社会公共利益,任何组织和个人都有权起诉违法者。既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人,也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。原告和案件是否具有直接利害关系,不是诉的构成要件。也就是说,公益诉讼原告的范围,比普通民事、行政诉讼原告的范围要广泛得多,具有多元性。

(三)公益诉讼中的原告地位特殊

公益诉讼中的原告,既不同于一般民事、行政诉讼中的原告,也不同于被告;它既不是遭受违法行为侵害的直接利害关系人,更不是致害人;提起民事诉讼,只是为了维护社会公众利益。法院对被告人的违法行为做出裁决,对原告本身并不发生效力,只对被告人和利益的被代表人亦即对国家和社会公众发生效力。原告也不受法院裁判拘束,不承受法院裁判的后果,在诉讼中处于特殊的法律地位。

(四)公益诉讼中原告的处分权受到一定限制

一般的民事、行政诉讼的原告依法享有对自己诉讼权利处分的完全自由权,只要这种处分不损害国家利益、社会公共利益和他人利益,国家不予干涉。原告可以自由决定撤诉,原被告双方可以自行和解,原告可以申请执行,也可以不申请执行等。公益诉讼则不同,公益诉讼所涉及的不是原告本人的私利,而是社会公共利益,因此,原告不能像处分自己权利那样来处分社会公共利益,各国法律对公益诉讼中原告的诉讼处分权都作了一定限制。

二、国外民事公诉理论与中国在公益诉讼的立场

公共利益的范围,西方国家常用“社会公益”和“公序良俗”表述,我国则表现为社会公共道德、社会公共利益和社会公共秩序。近代“国家积极作为论”和“国家辅助性理论”强调国家在实现公共利益上的广泛责任。其代表学者德国的海茵·克茨指出,除了私人和民间团体提起公益诉讼外,理论上还允许一些专门的政府机关为保护消费者利益和环境权等而提起禁令之诉或宣告之诉。据此,作为国家代表的检察院或行政机关提起民事公益诉讼具有一定的理论上的根据。

在海洋法系国家,英国为了更好地维护某一部分人的合法权益,赋予某些机构以诉权,例如英国的“平等机会委员会”可以对有歧视的做法、广告、压力、指示等提起诉讼,以消除歧视。“种族平等委员会”有权对涉及种族歧视的有关公益事项向法院提起诉讼。除了赋予某些机构以诉权外,英国还赋予某些特殊公职人员如公平交易局局长、专利局局长和公共卫生监察员等以特别诉权。这种诉权并非为了维护自己的利益,而是为了维护社会公众的利益。同样在美国,联邦交易委员会也被授予提起不作为请求或损害赔偿请求的诉权。

在大陆法系国家,检察长和政府机关往往被赋予提起民事、行政公益诉讼的诉权。检察长是社会公众的代表,可以依职权提起公益诉讼,或者根据公民的请求允许该公民向法院提起诉讼。如果检察长不同意该公民向法院提起公益诉讼,法院不仅不能受理该公民的起诉,也无权调查检察长为什么拒绝公民向法院起诉的要求,同时法院无权撤销检察长的拒绝决定。

我国就立法层面而言,现有的法律还没有正面规定民事和行政公诉权。《人民检察院组织法》中规定的“公诉”、“公诉权”特指刑事公诉,而未包含民事和行政公诉。《刑事诉讼法》第77条赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权,即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时,人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。这里的民事公诉权是有范围限制的。法律没有明确检察院广泛的民事公诉权。

从我国民事检察实践来看,从1991至今,各地人民检察院依据宪法、民诉法的精神以及学理见解,单独提起了不少民事公诉案件,最高人民检察院也曾一度将民事公诉作为全国检察机关民事检查监督的重点之一,鼓励和倡导各地检察院大胆进行民事公诉制度的试点,此间也出现了不少成功的案例。民事公诉范围主要集中在国有资产流失案件、环境污染案件中的停止侵权之诉、制止垄断行为和不正当竞争行为的案件。近年来,无名死者人身损害赔偿案件不断被纳入民事公诉视线,进一步丰富了现代民事公益诉讼的内容。

三、中国无名死者人身损害赔偿案件公益诉讼制度的争议与必要性

多年来,国内无名流浪者因交通事故致死。即使经过多方查证,交警部门从死者处获得的信息和线索几乎为零,仍然无法确认死者的身份。基于此类案件死者身份的特殊性,导致在为其维权时所面临的重重难题,直指我国相关法律的缺失和空白,从而引发广大学者和新闻媒体的关注和争议。此类案件的争议焦点主要在于由谁来代表无名死者主张赔偿。我国《刑事诉讼法》第七十七条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。……”到底检察院在无名死者案件中提起刑事附带民事诉讼有无根据?同时,我国《民事诉讼法》一百零八条规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”其中第一项就为无名死者人身损害赔偿设下了无法突破的限制。因为无名死者身份无法查明,难以确定其他与该案有利害关系的公民,法人或者其他组织。

为了维护法律的统一适用,有必要建立一项专门的制度来解决现实中不合理的现象。理论界最终将目光转向了公益诉讼。无名死者人身损害赔偿案件能否引入公益诉讼制度的关键就在于,无名死者索赔是否涉及到公共利益?答案是肯定的,有权利就有救济,在无名死者人身损害赔偿案件中,权利受到了侵害是客观的现实,只是因为被害人死亡,而又找不到被害人的近亲属,救济就成了空谈了吗?肇事者就可以因此逃避责任吗?我们设想,如果交通肇事只是造成了伤害,而不是死亡,那么无疑是要进行损害赔偿的,而造成死亡反而得不到救济,这不是很荒谬吗?权利受到了侵害,却没有救济的途径,这不符合社会公众对法制环境下公平正义的追求,不符合人权理念下对生命的尊重,从而是对社会公共利益的一种违背。因此,在此类案件中引入公益诉讼是十分必要的。

四、无名死者人身损害赔偿案件中国普遍的实践

国内各地无名死者人身损害赔偿案件公益诉讼具体创新几种作法及所持依据:

第一,由人民检察院向民政局发出检察建议书,建议民政局代为提起附带民事诉讼。在诉讼中,检察院提起公诉,民政局作为附带民事诉讼的原告参与诉讼,向交通肇事责任人所赔。胜诉取得的死亡赔偿金由民政局保管。民政局有义务在一定期间内,继续寻找无名死者的近亲属,若仍然无消息,则将赔偿金上缴国库,用于流浪者救助。

第二,检察院以原告身份对交通肇事责任人提起刑事附带民事诉讼。胜诉后所得之赔偿由检察院代为保管。保管期间,如果找到死者家属,就将这笔赔偿费交给家属,超过期限,检察院将把这笔款项移交民政部。

第三,由交警大队做出代为收取道路交通事故赔偿费决定书,要求肇事责任人交付赔偿费,由交警大队交有关部门保存。待赔偿权利人确认后,由有关部门将赔偿费交付给赔偿权利人。

不同的处理方式的理论依据。第一种观点的依据是《民法通则》十六条和十七条之规定。根据这两条规定,在必要的时候,由民政部门担任无民事行为能力、限制民事行为能力人的监护人。第二种观点的依据是《刑事诉讼法》第七十七条第2款之规定。第三种观点的依据是《交通事故处理程序规定》第七十一条的规定:“交通事故死亡人员身份无法确认的,公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿交付有关部门保存。其损害赔偿权利人确认后,由有关部门将赔偿费交付给赔偿权利人。”

纵观目前中国法治环境,对无名死者人身损害赔偿问题,二元式启动方式将是我国公益诉讼中最理想的选择模式。理由如下:(1)如若交通肇事达到刑事追诉标准,可由检察院在提起刑事诉讼时提起附带民事诉讼,不必再另外建议民政局最为原告提起附带民事诉讼。这样既于法有据(《刑事诉讼法》第七十七条第二款),又符合诉讼经济原则;(2)如若达不到刑事追诉标准,则民政局应作为原告代为索赔。因为民政部门对无名流浪者有救助和管理义务。而此时,检察院亦无须插手,以免增加检察院的讼累。(3)至于检察院和民政局之外的个人,没有必要参与到此类案件中,因为此类案件虽然适用公益诉讼,但并不像环境污染案件、侵犯消费者权益案件、垄断案件以及国有资产案件那样直接关乎社会公众的利益。在此类案件中,公众作为一种监督者的角色将更加合适。

五、结语

在推进依法治国、建设社会主义法治国家,促进社会的文明与进步的今天,须设立完整的公益诉讼制度,以制裁和惩罚侵害国家和社会利益的违法行为,使法律成为名副其实的保护公民法权益的最后屏障。我国检察机关居于法律监督者的特殊的宪法地位,在中国作为社会公益的代表,对于无名死者人身损害赔偿的公益诉讼有着深刻的理论探讨价值,司法界应给于更多的关注和研究。