委托代理理论与国有企业经营者激励约束机制研究

黄峥荣

摘要：委托代理理论下委托人与代理人之间存在着责、权、利等诸多方面的矛盾，而我国国有企业委托代理关系复杂，对代理人——企业经营者激励不足，约束也不到位。改进委托代理关系，加强对国有企业经营者的激励与约束，将能解决国有企业效率低下的问题。

关键词：委托代理理论；国有企业经营者；激励约束机制

一、国有企业与其经营者委托代理关系分析

委托代理是现代企业的基本特征之一，所有者与经营者之间的关系是委托人与代理人的关系。经过近30年的渐进式改革，我国基本上建立了现代企业制度，企业内部治理结构从形式上发生了显著变化，但企业委托代理关系在本质上还是没有改变。我国国有企业与西方公司制企业的委托代理关系有根本区别。西方公司制企业一般是非国有企业和私有企业，其委托代理关系可描述如下：股东通过股东大会将资产委托给董事会，董事会再将形成了法人财产的企业资产委托给企业的总经理和经理部门。反过来，经理部门代理董事会委托的任务，董事会代理股东大会委托的任务，股东大会代理各个股东委托的任务。委托是对资产控制权和处理权的委托，代理则是对资产增值责任的代理。

国有企业与西方公司制企业相比，西方公司制企业的所有者是明确的，所有者是具体的法人或自然人；国有企业中国有资产的所有者是不明确的，不是具体的法人或自然人。对于国有企业而言，国有企业的国有资产属于全民所有或国家所有。严格地说，国有企业的所有者是全体人民，国有企业的国有资产属于全体人民所有，全体人民才是国有企业的股东。在我国，国家是全体人民的代表，代表全体人民来行使所有者的权利和承担所有者的义务。所以，全体人民与国家之间的关系是一种委托代理关系，全体人民将国有企业的资产委托给国家，国家则代理国有资产的增值责任。但国家不可能经营国有资产，于是，国家又将国有资产委托给下级部门，下级部门又委托给主管部门等等。其委托代理关系可以描述如下：国有企业的股东即全体人民将资产委托给国家，国家再将国有资产委托给各个部委，各部委再将国有资产委托给他的下级部门，如此这般经过层层委托之后，将国有资产委托给企业的主管部门，最后再由企业的主管部门将国有资产的管理权委托给资产的最终代理人，也就是将资产委托给企业的董事会，董事会将经营权委托给经理部门，经过冗长的委托过程之后，国有企业的经营权才到达最终代理人手中。反过来，企业的代理过程也同样冗长。企业的经理部门向董事会代理经营资产的责任，董事会向股东大会承担委托的责任，股东大会中国有资产的股东代表向主管部门承担委托的责任，主管部门向其上级部门承担委托的责任，直到向国家承担委托的责任，而国家向全体国有资产的股东即全国人民承担委托的责任。

由于国有企业的委托代理是一种间接的委托代理，国有企业的初始委托人对最终代理人的监督也是一种间接的监督方式。初始委托人无法对最终代理人的行为进行直接的监督和约束，而是通过中间委托人来实现对最终代理人的监督。冗长的委托代理链导致了诸多委托人具有双重身份，这种双重身份又导致了国有企业的委托代理关系中存在着代理人行为角色相悖的问题，因为国有资产的代理人与委托人有着不同的利益追求。作为委托人，他的利益所在是使国有企业经营保持高效率，完成上一级委托人所委托的任务；而作为代理人，他的行为动机又是努力扩大个人利益，他同样会偷懒、传递虚假信息、隐瞒企业经营真相。所以，若对代理人没有有效的激励约束，企业经营效率就不会提高。

二、国有企业经营者激励与约束现状分析

如果说，30年来的渐进式经济改革一直在探索正确的国有企业改革方向和途径，现阶段国有企业改革的进程可以认为已发展到一个新的阶段，一个以具体解决各类难点问题、寻求改革突破口为重点的阶段。国有企业经营者的激励约束问题，就是现阶段国有企业改革面临的十分关键的难点问题。目前，我国国有企业在对经营者的激励与约束方面主要存在以下问题。

1、报酬激励难以发挥应有作用

在报酬激励上，国营企业经营者工资收入总体呈上升趋势，但仅仅偏重于物质激励，精神激励因为方法单一、形式陈旧而处于极次要的地位。不同行业、不同企业经营者年收入差距大，如国家垄断行业经营者年收入均超过非垄断行业。而在报酬形式上，随着改革的深入，从开始的月薪、月薪加奖金到年薪制、股息加红利、股票期权等形式。虽然很多企业将月薪制改为年薪制，但并没有引入考核与竞争机制，也没有具体的考核标准和考核措施，弱化了改制效果。而对经营者长期激励的力度不够。多数国有企业经营者的薪酬构成中固定工资所占比重大，与经营者业绩紧密相关的浮动薪酬所占比重小，而根据经营者在岗时的业绩表现及有利于企业长期发展的激励措施几乎没有，股票期权、经营者持股等，尽管很多企业有这方面的要求，但由于缺乏配套的政策，试行过程困难重重。

2、经营者任用体制存在缺陷

国家作为所有者把企业委托给政府，政府又把企业委托给厂长、经理来经营。而厂长、经理受官本位思想和政治因素的干扰，并不是真正独立意义上的经营者。因而我国国有企业的委托人是经过层层行政授权下的非人格化主体。随着改革的深入，政企职责实现了一定程度的分离，但政府对企业控制的格局并没有从根本上得到改变。一些政府主管部门任命厂长和经理、干预企业生产经营活动的现象远未杜绝。而且，这种任用体制，使各级政府官员不愿正视企业家的人力资本价值，因而对企业经营者的人力资本价值未能从体制上给予应有的重视，在政策上也长期得不到有效激励，从而拟制了企业经营者的积极性、主动性和创造性，使有些国有企业经营者的工作目标不是效率而是官位，经营的重点不是资产而是权力。这种激励机制显然违背了市场经济的运行规则，不能使他们对目前所经营的企业承担责任和获取相应的收益。结果使得企业经营者私欲膨胀，腐败滋生，最终导致两极震荡：一极是经营者利用手中的权力“魔杖”，把大量国有资产化为私有资产，拿了许多不该拿的票子；一极是国有企业长期经营不善，大量亏损和破产。

3、约束机制不健全

有效的约束机制是经营者激励机制有效运行的前提条件。但目前，从企业内部约束机制看，国有企业未能建立有效的经营者约束机制。这表现在以下几方面：一是一些地方政府对企业经营者的奖励带有一定的随意性，缺乏奖励标准的约束，奖励与经营业绩难以挂钩，缺乏考核机制的约束；二是政府部门与经营者之间的信息不对称，很难监控经营者，造成经营者自己激励自己，形成政府监控真空；三是经营者非货币收入高，职务消费严重，实际收入远高于名义收入，灰色收入难以控制，形成收入监控约束的真空；四是缺乏法律监控与约束，企业经营好坏一个样，一个经营者把一个业绩良好的企业搞垮却不承担任何责任，也得不到应有的法律制裁，该升迁照旧升迁，该调动的调动，造成法律约束真空；五是在一些实行股份制的许多国有企业中，股东大会、

董事会、监事会等机构尚未能真正发挥作用；六是证券市场、经营者市场、企业兼并机制等外部约束机制虽在逐步建立，但力量仍然微弱，约束力度不足。约束机制的缺乏，使得激励与约束失调，导致经营者激励机制不能有效运转。

三、建立有效的国有企业经营者激励约束机制的建议和对策

1、进一步明确委托人——政府、代理人——企业经营者的权利和地位

应该尽快出台国有资产保值增值方面的法律，制定完善的法律法规，以法律的形式明确国有企业经营者的代理人身份，强化其代为管理职能，用完善的法律法规去指导和约束其经营行为，违规者必须承担法律责任。同时，要通过法律使国有资产所有者人格化，变国家抽象所有者概念为实实在在的人或机构以委托人身份，代表国家具体行使所有权，用严格的法律规范委托人和代理人的经济行为。

2、逐渐引入股票、高额退休金之类的长期激励项目，激励国有企业经营者的长期行为

激励性年薪报酬制度要解决的～个关键问题是如何激励企业经营者的长期行为。单一结构的报酬方案易引发企业经营者的短期行为，而多元结构报酬中的股票、股票期权之类的收入，有激励企业经营者注重企业长期发展的作用。因而，逐渐形成国有企业经营者的多元年薪报酬制度，是对其进行有效激励的必然要求，建立和完善企业经营者持股制度和在有条件的企业中尝试股票期权，应成为国有企业分配制度改革的一项重要内容。高额退休金计划、高额廉政保证金、给予企业经营者高水平的养老和医疗社会保障，也是保证企业经营者行为长期化的重要制度设计，尤其是对于现在相当一批长期在国有企业中任职、报酬收入一直不高而又即将退休的企业经营者，给予高于一般职工平均水平数倍的退休金是必要的，如浙江省实行的“廉政保证金制度”。

3、培育经理市场，规范经理市场的运行机制

从长远看，培育职业经理阶层，形成经理市场，建立国有企业职业企业家的市场竞争选聘产生机制，是建立有效的国有企业经营者激励约束机制的必然要求。现阶段推进国有企业经营者的职业化、市场化，尤其要注意两点。一是各地建立的经营管理人才中心，要严格定位于中介机构，不应有任何行政管理色彩，其职责应该是专司收集、提供经营管理人才信息，为供需双方相互选择提供服务，促进经营管理人才的流动。二是在建立和规范经理市场过程中，要十分重视声誉机制的建立。经理市场有效运行的重要机制是信誉机制，职业声誉是企业经营可以作为一种职业的重要前提。这就要求对进入经理市场的每一位经理人员建立全面的、真实的、连续的、公开的业绩档案记录、信用记录。

4、长远上要将工作重点放在国有企业公司化改造上

通过构造股权多元化的现代公司制企业，规范法人治理结构，使董事会、监事会真正起到对职业企业家的监督约束作用。我国国有企业改造过程中，“新三会”(股东会、董事会、监事会)和“老三会”(党委会、职代会、工会)并存，各方面关系复杂，很难协调。首先，必须严格按照《公司法》及其配套法规的要求健全公司治理结构，明确界定股东会、董事会、监事会和经理层的权责，做到权责利相统一。落实股东会和董事会之间的托管关系，明确董事会和经理层之间的委托代理关系，强化监事会的作用；其次，要协调新老三会之间的关系，特别是要理顺党委会与董事会在干部任免上的关系，可以先党委会提条件并公布，董事会在社会上招聘，经过筛选确定几个候选人，再由党委会来确认，使党管干部与市场机制有效结合起来。另外，董事会构成中除了政府官员、本企业职工代表和其他公民代表外，外部董事要占有一定比例。外部董事通常从企业领取固定工资，其工资收入不受企业生产经营好坏的影响。外部董事的中立身份，使其能兼顾国有企业中各权利主体的利益，在合约主体讨价还价的谈判过程中能发挥居间调停的作用，有利于企业生产经营决策过程的优化。

5、强化法律对国有企业经营者的约束。法律为所有企业提供了规范委托代理双方行为的一般法律框架，提供了一套具有普遍意义的法律规则。这些法律规则既能保持其客观公正性，兼顾到双方的权利和义务，又能降低委托代理双方当事人之间谈判确定规则的成本和不确定性。有了法律规则，委托代理双方当事人只需制定一些和这些规则相吻合的适合本企业情况的条文就行。法律规则以国家权威力量作后盾，具有强制性，强迫委托代理双方严格遵守，违反法律规则的行为一经发现，便会受到法律的惩处。因此，在国有企业的公司制改造过程中，一定要加强法制建设，修改完善《公司法》，制定《国有企业破产法》、《国有企业资产法》等有关法律，健全经济法规。同时，要加大执法力度，强化法律对有关人员的约束，对在委托代理契约中的违约责任坚决予以追究和处罚。

6、重视和发挥银行对国有企业经营者的债务约束作用。从业务关系角度看，商业银行对企业的经营状况掌握得最为全面、真实，从某利，意义上说，银行的信贷员可能比政府委派的财务总监握有有关对象企业更多更完全的信息。再加上要求企业还本付息的动机，这使得银行具有得天独厚的条件和积极性对企业经营者的行为进行监督约束。但长期以来，由于我国金融体制改革的滞后，不存在真正的商业银行行为，这种作用没有得到有效发挥。随着我国银行体制改革的深入，银行的商业化行为日趋规范，银行对国有企业的债务约束也由“软”变“硬”。在对企业经营者进行监督约束、促进企业发展方面，作为所有者代表的政府和债权人银行具有共同的利益，政府应该充分利用银行对企业经营者的债务约束机制。

7、加强社会中介机构对国有企业经营者的约束。为了保证对国有企业经营者业绩指标考核的真实性，设立中介组织资源库，并设计科学的审核程序，依靠会计、审计中介机构对企业进行审核。现有的会计师事务所等社会中介机构，是可供政府利用的对国有企业经营者进行监督的重要外部力量。为了更有效地利用这种监督约束力量，防止企业、政府工作人员和中介机构“合谋”。首先地方政府有关部门应设计中介机构资源库，由所有愿意参加本地区国有企业财务审计或会计报表验证的中介机构(包括外地区的中介机构)组成，设立初审和复审程序，由政府相关部门在中介机构资源库中随机选取中介机构对企业进行复审，承担复审任务的中介机构同样在中介机构库中随机选取。同时要建立企业对审核结果的申诉程序，如果企业对初审或复审的结果有异议，可以申诉，以保证公正性。如果企业业绩指标的数据和第一、第二次审核结果出现较大差异，要追查问题，追究有问题的一方的责任。如果某方中介机构出现问题，该中介机构就会因承担无限责任和声誉问题而结束其职业生涯。