惊心动魄的晚清报律之争

陈玉申

有独立的报纸，才有独立的舆论；有独立的舆论，才能对政府实行有效的监督和制约。

中国现代报纸在晚清兴起之后，逐渐成为推动社会发展的重要力量。报界不仅致力于新思想、新知识的传播，更把监督政府作为自己的天职，对政策的得失和官员的言行作公开的评议。清政府为了控制舆论，试图通过新闻立法来强化对报纸的约束，而报界则极力争取报道和批评的自由，于是，围绕报律的制定和实施，双方展开了十分激烈的斗争。

晚清报业原本是西学东渐的产物，初创阶段的报纸都是由来华的外国人编辑出版的。到戊戌变法时期，出现了国人办报的热潮。由于守旧派对宣传维新的报纸持敌视的态度，康有为曾向光绪帝建议制定报律，期冀为报业寻求法律上的保护，这一建议为光绪帝所允准，但不久政变发生，慈禧太后下令查封各地报馆、捉拿报纸主笔，定报律一事也胎死腹中。庚子事变之后，清政府被迫实行“新政”，报业重新恢复了发展的势头，报纸上的言论也日益活跃起来。清政府欲以求新证明其存在的合理性，便不能不承认民间办报的合法性，但对报纸的舆论冲击则忧心忡忡，“听之不能，阻之不可”，于是再次开始报律的制定。

1906年10月，巡警部颁布《报章应守规则》，令各地报馆一律遵守。该规则有九条内容，实际上是九条禁律。除对报纸的刊载内容作种种限禁外，还明确规定开办报纸必须要经当局批准，充分暴露了清廷钳制报界、禁锢舆论的企图。就在一个月前，清廷刚刚宣布实行“预备立宪”，并许诺“庶政公诸舆论”，而《报章应守规则》却公开剥夺报界的言论出版自由，与立宪之精神背道而驰，因此，规则一公布，立即遭到报界的指摘和反对，

《申报》对禁载条文一一进行批驳。比如，它指出，所谓“不得诋毁宫廷”，违背了立宪精神，因为中国的宫廷事务与政治关系极为密切，“皇室经费，既与政务相混，内官制度又与政体相睽”，报界对国家政事有“献议之权”，当然有责任记载、评议宫廷事务。如果因为报纸记载宫廷事务而加之“诋毁宫廷”的罪名，“其反背乎预备立宪之原理，岂待问也”?所谓“不得妄议朝政”，更是政治上专制。报馆议论国事，是其职责所在，对政府的方针及行动，有权利表明反对或赞成。报纸不是政府的臣属，政府也无权禁止报纸批评朝政。

《汉帜》月刊对清政府进行了更加猛烈的抨击：“出版、言论、集会三大自由者，万国宪法中共同遵守之通例也，而报馆则具有出版、言论两部性质，各国文明程度之高低，皆以报馆之敢言与否觇之。清廷方议宪法，即犯三大自由之二。各国以报馆监督政府，中国反以政府监督报馆。”

另外，由巡警部制订报律，也是不合立宪国的法律程序的，所以清政府不能说是个立宪国，而是“全地球之第一夜叉国”。

由于各报馆对《报章应守规则》概不遵行，清政府被迫重加厘订，于1907年9月颁布《报馆暂行条规》。该条规对禁载事项作了一些修改：如将“不得妄议朝政”改为“不得登载淆乱国体事项”，将“凡关涉外交内政之件，如经该管衙门传谕报馆秘密者，该报馆不得揭载”一条中的“内政”二字删去。这些修改虽然对报界有所让步。但其钳制舆论的性质并没有改变。

1908年3月，清政府精心炮制的《大清报律》正式出台，主要内容有：报纸登记办法、新闻检查办法、禁载事项等。这个正式的报律同样是一个只讲限制、不提保护的“半爿”性法律。对报纸的开办，它改批准制为注册登记制，但又规定必须缴纳保证金，对办报仍旧加以限制。禁止刊载的内容范围则比以前扩大了，如“凡谕旨章奏，未经阁抄、官报公布者，报纸不得揭载”一条，即为以往各律所未有。其中最具箝制性的，是实行新闻预检，报纸在出版前必须将报样送官署审查，经审查后才许发行，这等于在报人的脖子上勒一条绳索，随时可以窒息你的声音。

《大清报律》的颁布，在报界激起了强烈的愤慨。报界同声谴责，一致抵制，《大清报律》的施行便成了问题。在上海，报纸多半在租界内出版，且挂着洋商的招牌，各报对报律的禁条根本不予理会，甚至连注册的手续也不去办理。北京报界则集体抗争，拒不遵守一日前送检的规定，官厅无可奈何，只好将“事前检查”改为“本日(即发行日)送阅”。1909年8月，内阁发生泄漏要件案，皂役李元、李福将内阁所拟五大臣谥号之奏稿抄出，送与报馆登录。大理寺审理此案，奏请实行报律，遂由民政部谕巡警总厅，传谕各报馆，饬令照办，凡翌日发行之报纸，必前一日送厅审查。各报纷至警厅争辩，并联合发表宣言书，申明不承认报律之理由：第一，如果检查后所发行的报纸仍有问题，理应由检查人员承担责任，而报馆不负其责；既然报馆不负其责，那么报律就没有存在的必要。第二，若要检查人员担负责任，必然对报纸有过多的限制，将使报纸无立足的余地。第三，中国报律抄自日本报律，但日本报律规定的是报纸发行时送交官厅检阅，并不是检阅后才准许其发行。中国报律更改为事前检阅，从根本上剥夺了报纸的言论自由。第四，事前检查会延迟出报的时间，新到的消息不能插入，不利于报纸的营业，第五，报律制定时没有征求报界的意见，报界当然没有遵守报律的义务。宣言书还正告政府：如果政府要强制实行事前检查，北京报界将采取一致行动，全体停刊，以示坚决抵抗。

北京报界的抗争最终取得了胜利。由于担心激起更大的事变，民政部急忙收回成命，声称并无强迫实施报律之意。鉴于报律形同虚设，民政部于1909年11月奏请修正报律。但修订后再度颁行的报律仍然遭到报界的弃置，各报都无视报律禁载规定，一如既往地揭露弊政，抨击贪腐的官吏。有报人曾回顾说：“光绪末叶数年，出报既不报知官厅，其言论自由可谓有闻必录。对政治之得失、内外大员之善恶，皆可尽情指责；人民之冤抑隐疾，更可尽情登载。”

晚清的报界之所以敢于同清政府抗争，使报律不能发生效力，原因在于报界已经成为独立于政府之外的社会力量。报纸不隶属于政府，政府便不能随心所欲地控制报纸；报律只讲限制、不讲保护，也就不能为报界所接受。所以说，有独立的报纸，才有独立的舆论；有独立的舆论，才能对政府实行有效的监督和制约。