欧洲联盟多层级治理体系及主要论点

　　[内容提要]欧洲联盟作为最成功和高度一体化的区域性组织，发展到今天创建了一套独特的体系运作模式。这种模式既不是“政府间主义”模式，也不是“超国家主义”模式，而是从治理的角度重构权力配置和政策制订的制度创新。多层级治理理论是强调治理结构的特殊性、层次性和行为体的非等级性的特征，其内容包括欧盟呈网状且无单一模式的决策过程、成员国权限转移、政策欧盟化程度及公民的认同和参与性。多层级治理模式是一体化过程的制度创新，也是欧盟机构改革和合法性的有益探索。
　　[关键词]欧盟治理体系 多层级治理　超国家／国家／次国家／跨国家层次
　　中图分类号：D521　文献标识码：A　文章编号：1007－1369(2008)5－0084－08
　　
　　欧洲联盟(以下简称欧盟)作为高度一体化的区域性政治经济组织，经过半个世纪的发展，其政治体系的结构和运作已经达到了相当完善的程度。但欧盟既非主权国家也不是一般意义上的国际组织，对于欧盟的性质界定问题国内外的学者一直存在争论。为了适应欧洲一体化的发展，欧盟创建了一套全新的体系运作模式，这种模式既非传统的“政府间主义”的模式，也非“超国家主义”的模式，而是从治理的角度建构欧盟独特的政策制定和体系运作的一种新的模式。欧盟也越来越被视为一个政治系统，学者们日益从政治系统的角度考察欧盟的权力配置、政策过程及其制约因素，并将欧盟体系和主权国家政府体系进行比较分析，形成欧盟治理体系的研究方法。
　　当前欧盟的治理体系是怎样的呢?与传统的民族国家相比，欧盟的政治权威、能力、资源正当性是相对脆弱的；与国际组织相比，欧盟的治理体系似乎又是较为开放，有活力和完整的；若与代议制民主的标准来衡量，则欧盟似乎又是远离基层不太民主；但若以传统外交和权力平衡的观点看，则欧盟的治理体系却又奠基于法律、制式程序和开放的体系。如果从全球的视角看，它也可被看作是一种后国家时代的“新型政治结果的实验品”和“动态的效能研究”。根据拉房(Brigid Laffan)的观点，现阶段处于整合过程中的欧洲的欧盟，至少在宪政秩序、地理界限、制度平衡、决策规则和功能等五个面向尚未定型。有关欧盟治理的理论，当前存在三种模式，第一种模式指出欧盟是个“没有政府的治理”(govemance without government)体系模式；第二种是“开放方法的协调机制”(open method of coordination)治理模式；第三种是多层级的网状(multi-level network governance)治理模式。本文重点介绍欧盟的多层级治理模式的体系及其主要论点。
　　
　　欧盟多层级治理体系的提出
　　
　　治理概念是研究欧盟的治理理论和欧盟多层治理体系的基础，对治理的理解关系到欧盟多层级治理研究的视角、形式和实质，欧盟多层治理研究本身也可以说是对国际关系领域治理思想兴起的一种回应。本文采用的是治理怎样被组织起来的观点来探讨欧盟的治理体系问题。
　　欧洲一体化的过程中，形成了国家权力向上、向下和向侧的多维度转移，即政府权威同时向超国家层面(supranational level)、次国家层面(subnational level)以及公共私人网络(network)分散和转移。欧盟委员会前主席普罗迪曾说：“我认为我们不得不放弃辅助性原则(subsidiarity principle)指导下的等级竞争思想，而转向一种网络安排考虑，即政策的酝酿、提议、执行和监督由不同层次的治理共同完成。”2004年10月29日欧盟25个成员国齐聚罗马，共同签署了《建立欧洲的宪法条约》(Treaty establishing a Constitution for Europe，简称欧盟宪法条约)，促成了一部欧洲宪法的诞生。欧盟宪法条约的制定似乎也在预告着欧盟未来有迈向联邦宪法化的趋势，因此由欧盟多层级治理模式来探讨欧盟、成员国及地方政府的权限划分和互动相当重要。由于多层级参与是正式联邦体制国家决策过程的一项特质和传统，随着一体化的深化和发展，不同层次的治理概念，或者说欧盟多层次治理概念已成为当前欧盟研究的热点问题。
　　其实，欧盟多层级治理概念最初是由美国学者盖里·马克斯(Gary Marks)于1993年在对欧洲共同体的结构政策(structural policy)进行分析时提出的。随后，经过马科斯本人和里斯贝特·胡奇(Liesbet Hooghe)、查理·杰弗里(Charlie Jeffery)、贝阿特·科勒一科赫(Beate Kohler-Koch)、彼特斯和皮埃尔(G.B.Peters and J.Pierre)、艾得伽·葛兰德(Edgar Grander)、托马斯·里斯·凯本(Thomas Risse－Keppen)、西蒙·希克思(Simon Hix)、弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)等多位学者的发展，多层级治理理论日臻完善。
　　盖里·马克斯最早把多层级概念引入欧盟研究，其“最初是集中于处于中心位置的国家和欧盟层面的机制相互作用所产生的派生物，以及或多或少与之伴随发生的决策权力向次国家权威的分散，从而使它们有权力介入和影响欧盟的政策过程”。他通过对决策权向欧盟机制和次国家权威两个向度的拓展来解释欧盟多层治理这一概念，“一体化是一个政体创建的过程，在这一过程中，权威和对政策制定的影响被多层政府分享——次国家的、国家的和超国家的等。简言之，政治控制的中心已发生了变化，国家主权被欧盟成员国间的集体决策和欧洲议会、欧盟委员会及欧洲法院的自治角色所稀释”。
　　查理·杰弗里力图在盖里·马克斯的基础上完善欧盟多层级理论的体系结构。他指出马克斯主要关注欧盟多层治理中的国家间及国家与欧盟机构间的互动，但影响欧盟决策更为重要的渠道和因素存在与成员国国内也即次国家领域，因此有必要对成员国国内因素做系统的考量。他对多层治理结构中次国家权威的强调使用了一个新的视角，即“由下至上”(bottom-up)的参与模式。“由下至上”的模式肯定了次国家权威积极的参与能力，消除了传统的“由上至下”(top-down)模式中次国家权威只在国家间及国家与欧盟机制间的互动中消极的行为。
　　科勒－科赫把多层级治理区分为两种不同的理解：第一种是把“层级”理解为领土意义上的各级政权(欧盟－民族国家－地区)，另一种则把“层级”理解为各不相同的行为体系，这是指欧盟框架中的某个问题通常不仅在政治领域进行讨论，而且同时在各种背景下讨论(如超国家／国家／跨国家／国际背景)。无论是马克斯、杰弗里还是科勒－科赫都强调的是欧盟治理的层次性问题。
　　而西蒙·希克思则在多层性特征的基础上拓展了欧盟多层治理的内涵。他认为，欧盟是一个新的多层面的治理制度，这种治理呈现以下特征：“首先，治理的进程不再排他性地由国家来引导，而是包容了所有可指导、掌控或管理社会的社会政治和行政角色。其次，这个进程中国家与非国家角色的关系是多中心的和非等级的，而且是相互依存的。第三，关键的治理职能是社会和政治风险的规则化，而不是资源的重新分配。”他认为：“欧盟是一个由共享的价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网”。德国学者弗里茨·沙普夫强调“多层级治理模式”的问题解决能力(problem solving capacity)与制度合法性(institutional legitimacy)，认为影响决策的关键因素是机构制度。他结合国际关系理论与比较政治学的观点，提出了具体的划分标准。他依据欧盟不同领域制度化程度的差异性，将欧盟“多层级治理模式”划分为五种类型：①相互协调模式(mutual adjustment)，②政府间协调(intergovemmental negotiations)模式，③超国家或层级(hierarchical direction)模式，④共同决定(ioint-decision making)模式，⑤开放协调(openg coordination)模式，这五种多层级治理的模式混合了“没有政府的治理”和“开放方法的协调机制”的模式，强调了治理的层级性、复杂性和互动性。
　　综上所述，与早前的“新功能主义”(neo-functionalism)和“政府间主义”(intergovernmen-talism)，20世纪90年代的“超国家主义”(transnationalism)和“自由政府间主义”(liberal intergovernmentalism)相比，欧盟的多层级治理已成为了当前欧盟主导性的政治哲学。上述多层级治理的概念有助于我们对欧盟多层级理论的理解和认识。
　　
　　欧盟多层级治理体系的主要论点
　　
　　欧盟的治理体系正处于形成塑造中，多层次治理理论主要是从新制度主义的层次分析出发(有别于传统的“国家中心论”和强调“超国家主义”论述)，依据欧盟决策模式及架构、成员国权限转移、政策欧盟化程度、和公民的政治认同及参与性等建立的理论。该理论有以下几大论点：
　　
　　1、呈网状结构且无单一模式的决策过程
　　网状概念是欧盟多层级治理的主要核心概念，对这一概念的理解可以从它与市场和等级制的关系中得到一些启示，如表1所示。由于对欧洲内部广泛的多样性和行政管理的文化和结构的差异性处理更具有灵活性，网状和网络概念目前已被广泛运用于欧盟和成员国的所有政策领域且对欧盟的治理已越来越重要。根据网状概念发展而来的“政策网络”概念在解释欧盟的政策时也常被引用。所谓“政策网络”是指因资源依赖而连接的一群组织，而且这群组织可因资源依赖的截断而与其他网络区隔。罗德斯(Rhodes)据此概念并依据网络组织间整合的强弱、成员互动稳定性及成员排他性区分了五类政策网络，即政策社群(policy community)、专业网络(professional networks)、政府间网络(intergovermental networks)、生产者网络(producer networks)和议题网络。欧盟的决策过程就是这其中的一种或几种网络的集合。
　　网络化的运用对中东欧国家加入欧盟后欧盟的扩大尤其重要。欧盟委员会前主席普罗迪曾强调水平性(horizontality)，即中央政府的掌控逐次被各部门分解，非政府行为者在各层次相互作用，无单一的最终权威。决策权是由多重行为体在不同层次上分享，而非仅由单一行为体(即国家)在单一层次上独揽。多重的官方和非官方的参与者，加上多重人口管道(channels of access)使欧盟治理呈现超国家／国家／次国家／跨国家的面向，政治场域不再只限于成员国之间，权力也由密集沟通的超国家机构和成员国分享，此外市民社会中各种经济和文化的代表也参与欧盟的政策制定过程。
　　所有这些即欧盟、国家政府、地方及区域政府和市民社会的经济文化组织交织在一起形成了欧盟治理的行为体网络。
　　但各个行为体之间是没有等级之分的。也就是说，超国家机构并不凌驾与成员国之上，并且成员国与次国家政府对超国家机构并没有隶属关系。欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖内具有特定的权限，但任何国家层级或次国家的行为体都有权力不接受超国家政府的管辖，即不参与机制合作，同时，区域行为体可以越过国家层级寻求它们在超国家层级的利益，国家政府不能垄断其与欧洲层级相联系的渠道。
　　
　　欧盟治理呈网状结构还在于，欧盟无单一的决策模式，不同政策有不同机制，不同议题也有不同需求的行为体参与，且对不同机构产生要求及反馈。具体来说，超国家机构在决定及执行政策时，是独立于成员国的影响力。超国家和国家层次的关系类似“当事人一代理人”关系。由于欧盟权威的分散性，产生了“多重利益入口－动员参与－多重反馈”的机制，引发次国家行为者及跨国家行为者与超国家互动。
　　随着经社议题向欧盟层次的转移，次国家行为体同时在国家和超国家层次运作，甚至与跨国家层次相连接；成员国政府淡出“超国家－次国家”的关系。于是产生了国内政治的“国家－次国家”层次延伸至超国家层次，从而使成员国的国内政治的变化直接受超国家政策后果的影响。“超国家－国家－次国家(地方及区域政府)－跨国家”的互动和相互关系在欧盟的决策过程中体现尤为明显。
　　
　　2、成员国权限的转移
　　欧洲一体化以来，“国家”层次还剩多少权利?成员国政府精英为何要让渡这些无法逆转的权力?在笔者看来成员国政府权限是向三个纬度转移，向上的超国家层次、向下的次国家层次和向侧的公民社会(或跨国家组织)如图1所示。虽然成员国政府的权限出现了向上、向下和向侧的转移，甚至国家的主权也出现了让渡，但国家仍然是主要的行为体，即使它已不是次国家和超国家行为体之间的唯一中介。
　　
　　各层次的机构权力重叠，政治互动也重叠，甚至在决策时，单一国家已逐步丧失了个别控制权。胡奇和马克斯认为欧洲一体化是一种创造政体的过程，在这一过程中政治权威和决策影响力是由多层次政府分享的，成员国政府在面对成员国集体决策和欧盟机构时一时去了绝对政治控制。首先，从制度设计方面看，超国家机构影响力在增强；其次，从决策过程来看，代表国家利益的高峰会议和部长理事会以集体方式向超过机构展现政策偏好，并企图控制次国家及跨国家行为体与超国家机构的互动；最后从解决问题(problem-solving)的能力看，超国家机制在第一及第三支柱等公共政策上更具有效率，所以内部市场、对外贸易、内政及司法等大量议题逐次转移至超国家层次解决。所以从这些方面说成员国的一些权限出现了向欧盟的超国家机构的过渡。
　　另一方面成员国政府除将权力上移至欧盟机构，还会将其权力下放至其境内的区域和地方政府，甚至允许非政府的利益团组成的跨国组织等公民社会参与政策的拟定和执行。近年游说组织和利益集团的参与作用问题也引发了欧盟内部的大讨论，这也涉及欧盟的民主参与性和合法性等问题。欧洲一体化的过程中出现了两个面向，一是“欧洲化”另一个是“地方化”，且这两个过程是同时进行并行不悖的。这也说明了区域和地方政府这一层级在欧盟治理多层治理中地位的重要性。据资料统计，1994年常驻布鲁塞尔的区域或地方政府代表处就多达80个。若以欧盟的共同区域政策(common regional policy)为例，从它制定和执行的流程中可以看到，成员国境内的区域和地方政府均有不同程度的参与情况。
　　
　　3、成员国政策欧盟化程度
　　成员国政策欧盟化程度是多层治理的另一方面。欧洲一体化至今使它无论在经贸政策、社会及内政政策、司法政策和对外关系等四大面向均涵盖在欧盟层次。菲利浦·施密特根据1970年里昂·林登伯格和斯图亚特·施戈德的概念架构，分析了历次条约修正内容中的政策管辖权问题，并加以归类。
　　如表2所示，第一支柱的经济、社会和贸易政策，第二支柱的外交安全政策，第三支柱的司法内政政策，绝大部分已从20世纪50年代的成员国自行决定转移至在欧盟层次上决定。由此可见，现今已无任何政策由成员国垄断，越来越多重要政策的最后决定权由欧盟层次掌握或与成员国分享，传统属于国家层次的政策(虽不同程度)均逐渐转移至欧盟机构。从表2中可以看出，当今除商贸谈判由欧盟垄断外，政策大多数介于3和4之间，即由欧盟和成员国共同决定。
　　
　　伴随成员国政策在数量上欧盟化，是品质上的内化(intemalization)：成员国国内行政部门的决策及决策者(从普通文官到最高政府首脑)会自动内化欧盟多层级治理所产生的限制。此外，会在共同体优惠(community preference)这一基本概念下进行谈判，并获取多赢的方案；成员国政府也会在拟定政策时便会先行与其他成员国和欧盟委员会磋商，一方面探询欧盟政策改变的可能性，一方面自我调整，使其政策优先喜好的排序上与欧盟一致，并与欧盟机构或成员国的政策持续对话，于是“欧盟因素”自动转化为成员国政府内部决策机制的一环。所以说，成员国政策的欧盟化程度在数量和品质上得到了越来越充分的体现。
　　
　　4、多重的政治认同
　　多层次治理理论的另一贡献是突破了传统的“政府间一超国家”二分法的观点：欧盟公民产生的非排他性的多重政治认同，这种认同也会随着一体化的加深产生复杂多变的离心力和向心力。台湾学者蓝玉春认为，欧盟治理过程将进一步发展新功能主义政治溢出效应的乐观逻辑，认为在“多层次”下的治理不只是精英政治忠贞的转移，“一般公民”也会对“欧盟－国家－地区”的多重认同，它是另一种因封地的依恋及归属感所产生的集体认同，但并未取代国家认同，而是同时并存且重叠的。多层的政治认同既是欧洲一体化的结果也是一体化的前进动力。
　　多层次治理学者发现欧盟公民政治认同并不是零和的博弈，而是具有共容性的。根据欧盟委员会“欧洲温度计”(Eurobarometer)自1991到1995年的民意调查，有30％的受访者认为欧盟是国家认同的威胁，但有46％的受访者认为欧盟确保了他们的国家认同；有23％认为欧盟发展下去他们的国家会消失，但有62％认为欧盟认同同国家认同是相容的。在1999年10月的“欧洲温度计”的民意调查中，有52％认同欧盟身份，其中包括42％自认为是本国人也是欧盟人，6％自认是欧盟人也是本国人，4％认为仅是欧盟人；只认同其本国的受访者则占45％。“欧洲温度计”在2000年9－11月的民调中多重政治认同的受访者占了53％，个别国家认同者占了44％。所以说，有逾半数的欧盟公民同时认同其本国国籍和欧盟的双重政治身份。
　　多层次治理的学者还提出了“深化－认同”的联系性，认为认同不仅仅是历史、文化、血缘、经济利益交织的产物，也是要通过政治制度来塑造和建构的。要想得到公民的认同，就要扩大民主的参与性，保证人民在欧洲范围内行使公民权，建立多层的公民参与的通道和人口。而这个隐含在政治认同之内的公民参与一直是欧洲一体化过程中比较脆弱的一环，这使得人们认为：欧盟公民权的发展仍然有限，仅限于知识社群和社会精英的参与。
　　具体的案例就是，欧盟宪法在推行中受到其会员国公民的反对而停滞不前，虽然它也和其成员国的国内情况，政党竞争等问题相联系，但不得不承认宪法的受阻，也是与当前欧洲各国的公民对于他们的欧洲公民身份的模糊认识和参与欧盟政策的脆弱性相联系的。有关公民认同特别是公民社会的参与性问题当前在欧洲已成为了热点问题，欧盟委员会在欧盟治理白皮书(European Goueglzance：A White Paper)中专门强调了建立开放、参与、责任、效率与和谐的程序和行为以及深化欧洲民主的重要性。
　　
　　小结
　　
　　综上所述，欧盟多层级治理体系可以说是国际关系领域对当前兴起的治理理论的一种回应。若把欧盟作为一个实体来研究的话，它是与转换强调治理的研究相联系的。目前有关欧洲治理的研究中，越来越具有影响的和占统治地位的就是多层级治理方法，并且出现了很多这方面的专家。
　　总结上面的多层级治理的几大论点，可发现它有以下三个特点：一是独特的治理结构。主要表现为：权威的来源多样化，不再局限于政府；权利运作的向度呈现上下互动的特征；治理结构突破了特定的民族国家的领土界限，显示出了超国家的色彩；治理的权威基础体现为一种认同与共识，而非完全的强制性统治。二是多层性。多层性反映在以下几个方面：首先是参与影响治理结构的角色呈多层性，即超国家、国家和次国家决策构成欧盟治理中的三大主要行为体，跨国家的利益集团、政党组织等的公民参与性也日益对欧盟的决策过程产生影响。其次，治理结构的多层性还体现在政策功能过程的阶段性上，即政策的制定和执行两大主要政策过程。三是，行为体间的非等级性。也就是说超国家机构对成员国和次国家的政府没有隶属关系。
　　多层级治理模式是当前欧洲政体治理的最显著特征。多层级治理中公民的参与性主要表现在欧盟和国家层次的某些权限的下放和次国家层次——地区／地方政府参与性的增强，以及为了争取利益和资金，公民和私营利益集团等公民社会组织在跨国家层次的连接和互动。从这一点来说多层级治理的模式，有可能是欧盟面对越来越强的民主合法性危机而作出的试探性选择。另一方面，从现代性和全球化的视角看，哈贝马斯(J.Habermas)认为国际政治已由国家进入后国家状态(postnational constellation)的历史性转变。在此大背景下将最后决定权局部转移到超国家和次国家层级，是欧盟政府现代化过程不可避免的趋势。国家成为了工具而非目的，多层次治理也非目的而是一体化深入发展和实践的结果。欧盟是我们增进了解21世纪政治本质的“实验室”。多层级治理学者就是以多元角度审视国家，认为欧盟多层级治理所反映的，其实是后现代复杂流动、经常变化的国际政治形态。
　　但多层级治理理论正处于发展完善之中，目前并没有一个一致统一的内涵，且在解释过程中时常还会出现自相矛盾之处。作为一个分析的概念，它的最大贡献就是：不用二分法思维来探索欧盟一体化的动力和方向，跳脱“政府间／超国家”和“主权／联邦”的辨证，注重实证研究，解析共同政策的动态运作和后续效果等。欧盟多层级治理是欧洲一体化过程中的一种制度创新，是一个由各种模式相互联系、相互补充、高度机制化的动态复合治理体系，也是解决欧盟合法性问题的有益探索。
　　随着新的治理模式的探索和欧盟机构的不断改革，欧洲联盟多层级治理必将逐渐趋于完善，其重要意义也将随着欧盟国际影响力的迅速提升而日益显现出来。所以，研究欧盟独特的治理模式，对国际政治的理论和实践都具有重要价值。
　　
　　(责任编辑：张业