欠发达地区村民自治若干问题

　　按照村民委员会组织法规定，全国不少地方将于2008年进行新一届村民委员会换届选举。这是我国民主政治建设中的一件大事。如何依法进行换届选举，进而推进村民自治向纵深发展，对于欠发达地区是一个需要深入研究的重要课题。
　　
　　一、 欠发达地区村民自治运行中存在的问题
　　
　　我国的村民自治经过近20年的实践，取得了巨大的成绩，积累了很多有益的经验，特别是1998年村民委员会组织法正式颁布实施，标志着我国村民自治进入一个新的时代。近10年来各地村民自治开展得比较好，成为社会主义民主最广泛的实践活动。但是，无可讳言，当前村民自治还存在一些问题，村民自治的实际效果与村民自治的制度设计目标还有不小的差距。尤其是欠发达地区，村民自治存在的问题更加突出，主要表现在：
　　1.村民政治参与度有待提高
　　在村民自治中，反映的村民政治参与度总体来说比较高。据民政部的不完全统计，各地的村民参选率一般在80%以上，有的地方甚至达90%以上。但村民的政治参与度并不仅仅表现在参选率上，重要的是村民有无参选的意识，对选举有无热情，村民能否投身于村民自治的全过程中。实践中的情况还是不容乐观的。
　　一是村民亲身实际参加选举的并没有统计的那样高。如中西部一些地方，农民外出打工比较普遍，据初步估算，安徽省外出打工人员超过1千万，占选民总数的四分之一以上，不少村外出打工人员超过50%，村民委员会换届选举期间不少人并不返回乡，这都对选举的参选率、成功率和合法性造成直接影响。实践中不少地方为了提高参选率，把村民委员会换届选举时间定在春节期间，以利用春节期间大批村民返乡的有利时机，尽可能组织更多的村民参与换届选举。
　　再一个就是为了提高参选率，一些地方根据村民委员会组织法第十四条的规定，在制定本省的村民委员会选举办法中规定：村民本人不能回村参加投票选举的，可以委托他人投票，每一选民接受的委托不超过两人。尽管这样，但还是有一些村，由于外出打工人员太多，难以达到选举的法定人数，致使换届选举难以进行。有的村，为了使选举得以进行，在对每一选民接受委托不超过两人规定的掌握上控制就不是很严。另一方面，一些地方在选举办法中规定：对老弱病残不能到现场投票的选民，可以设立流动票箱，登门接收选票，意在提高参选率。但实际操作时有的又失之规范，村民颇有微词。
　　二是村民对村务关心度不够高。欠发达地区不少村经济发展水平较低，大多无村办企业，农村人均纯收入只有3000元左右，有的甚至更低。因此，不少村民把外出打工或举家外出打工作为生存和发展的首选，这些村民对村民自治就缺乏必要的热情，甚至在换届选举时也囿于经济原因不愿专门回乡参加选举。
　　三是村民自身民主意识不强、主体意识不够。虽然经过若干届换届选举及长期村民自治实践的洗礼，但农民总体上对村民自治的认识还是不足的。有的村民认为选举只不过是“走过场”，存在糊弄人之嫌；有的还认为选与不选无所谓，选张三选李四无所谓，反正都是上面选定的，没有认识到主张政治权利与自身切身利益直接相关，故而参加选举的积极性不高，缺乏热情和激情。
　　2.换届选举有待进一步规范
　　换届选举实践中还有不少问题需要研究并加以规范。
　　一是设立流动票箱问题。不少省在选举办法中都有“流动票箱”的规定。设立流动票箱，主要是考虑农村的一些实际情况，益处是有助于提高参选率，以利更多的村民行使民主权利。但现实中反映出这方面问题却比较多，具体操作上容易形成弄虚作假，如扩大流动票箱使用范围，甚至有暗箱操作问题等。
　　二是候选人条件设定问题。村民委员会组织法第二十三条对村民委员会成员作了原则要求，即应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。有的地方的地方性法规在此规定下对村民委员会成员候选人条件作了类似要求。但是，实践中也有的地方在具体选举方案中对村民委员会候选人条件提出更高的要求，如规定违反计划生育政策的不能当选为村民委员会成员等，结果导致有的村民当选为村民委员会成员后，因为其有违反计划生育的情形，其他村民提出异议并不断上访。因此，对村民委员会候选人条件如何设定，值得研究。村民自治，属于农村居民以村为自治区域、实行村民自己管理自己的自治。自治组织本身不是国家政权机关，村民委员会成员也不属于国家公职人员，这种被选举权也不是严格意义上的政治权利，从法理上说，这种被选举权产生的法律后果更近似民法意义上的授予委托权，是否授予委托，以全体成员意思表示为依据。因此，选举办法应在依照法律规定前提下，由村民自己拟定、通过，其他机关越俎代庖是不妥当的。
　　三是选举程序问题。村民委员会组织法第十三条对选举程序作了原则规定：选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。基于此，各地在选举程序上存在“一步法”和“两步法”两种选举方式。“一步法”就是所谓“海选”，一次选出村委会成员。“两步法”就是第一步先选出候选人，第二步再选出村委会成员。两种方式如何取舍，认识不一，需要进一步研究。
　　四是贿选的界定和处理问题。村民委员会组织法第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨碍村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”该规定过于原则，既没有对贿选的方式、数额、后果等构成贿选行为的要件明确规定，同时也缺乏对调查和处理贿选行为程序性规定。正是由于法律有关贿选的规定定性不明确，对一些情形难以认定，有的往往想依照刑法第二百五十四条关于破坏选举罪的规定予以适用，这是不对的。因为该条仅适用于各级人大代表和国家机关领导人员的选举，而不适用于村民委员会的选举。同时，村民委员会组织法中的受理贿选举报的机关有5个，结果也造成5个机关职责不明，处理效力不清，不同机关可能作出不同的处理结果，导致举报者不断向不同机关反映。实践中，一些选举上访案件均与此有关。
　　
　　二、 认识与前瞻
　　
　　回顾这么多年来村民自治理论和实践进展情况，我们不难发现在认识上还存在一些误区，村民自治承载了太多的内容，把村民自治的意义提高到了不适当的地位，理论和实践的反差就在所难免。村民自治的实质是什么，就是由农民群众自己组织起来，自我管理、自我教育、自我服务，自己的事自己做，大家的事大家办，共同办理好本村的各项事务。一些专家学者对村民自治赋予更多的内容是不妥当的，如认为村民自治是初级阶段社会主义民主政治建设的起点和突破口之一；认为农村基层民主是中国民主政治的开端；等等。也有领导同志认为，村民自治，实行直接民主，是最广泛的民主实践；农民把一个村的事情管理好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力[1]。但实践中，村民自治与人们预想和设计还存在相当大的距离，问题的症结是我们对村民自治的作用、地位和性质定位不准确。村民自治的实质，就是一种社区民主。社区居民依法自己管理自己的事情，有利于调动广大群众日益增长的民主要求，有利于化解社会矛盾和保持基层社会稳定。其延伸的意义是使广大基层群众不断进行民主的历练，为社会主义民主向纵深发展积累资源。众多的社区自治可以形成广泛的社区民主网络，这是很有意义的。正如美国著名政治学家乔•萨托利说：“这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构”[2]。因此，正确认识村民自治的作用和地位十分重要。这里要把握以下几点：
　　
　　一是村民自治是一种非政权性质的社区民主。马克思主义认为，在政治意义上，民主首先是一种国家制度和国家形式。马克思就此指出：“民主制是作为类概念的国家制度”[3]。列宁则进一步明确指出：“民主是国家形式，是国家形态的一种。”[4]这就是民主的本质和主要表现形态。显然，社区民主是一种与国家政权民主相区别的非政权民主。因此，社区民主不可能也不应成为民主政治建设的主体工程，这种民主再怎么演进也不可能发展成为国家政权的民主。
　　二是村民自治的发展在很大程度上仰赖国家政权民主的发展和支撑。村民自治作为一种社区民主，与国家政权民主有着密切关系，没有国家政权民主的支撑和示范，村民自治只能在低层次上徘徊。国家政权民主，是体现国家本质和政治制度核心内容的民主，它涉及国体、政体以及国家权力结构等民主的根本问题。国家政权民主发展的进度和水平直接影响村民自治的发展，前者对后者起决定性的作用，反之则不然。现阶段我国社会主义民主政治发展的现状决定了村民自治能够达到的高度，想单边推进村民自治取得重大进展是不现实的。
　　三是村民自治发展受诸多因素影响，对于欠发达地区尤其如此。村民自治进程既受到经济制度和经济发展水平的制约，又受到整个国家民主化水平的制约。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，国家和农村发展水平的不断提高，新农村建设的不断推进，更随着政治体制改革的深入，村民自治也将会不断得到提升，村民自治将成为我国民主政治发展系统工程的一部分。这里我们重温邓小平1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时所指出的，“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”[5]的论断是很有必要的。这对于我们科学分析和认识我国民主政治发展进程很有帮助。这里所说的普选是指国家政权民主中的直接选举。选举制度是一个国家民主程度的重要标尺，应当说，直接选举比间接选举更为民主，更能体现民意。现代民主国家不能说它完全实现了普遍、平等的民主选举原则，但直接选举已基本普遍实行了。中国的民主化进程任重道远。展望未来，到本世纪中叶，我国应当建设成为一个具有较高水平的法治国家。
　　因此，现阶段，还不能奢望村民自治结出光辉灿烂的完美果实。当前，最重要的就是在法律框架下依法做好村民自治具体工作，使换届选举顺利进行。
　　1.进一步做好村民自治的宣传发动工作。在现代民主制国家，公民的政治参与是通过一套健全的制度来实现的。没有健全的政治参与机制，就不会有高水平的政治参与。因此，建立健全农民的政治参与机制，满足农民政治参与的愿望和利益要求，是十分重要的。“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。”[6]村民自治以及当前换届选举工作是村民政治参与的重要内容，应采取各种措施，调动农民政治参与的积极性、创造力。当然，这在欠发达地区是存在一定困难的，各方面应当研究解决和改进问题的思路和办法。说到底，村民自治是村民自己的事。农民阶层是最务实的群体，实行村民自治就要落实已有的法律规定，不能把村民委员会当作一级国家政权看待，不能使村委会嬗变为政权机构，更不能让村委会承担大量政权组织的任务。这方面我们还有许多工作要做。
　　2.依法做好选举的具体工作。村民委员会组织法对村民自治的民主原则和程序规定得比较清楚，如规定村民委员会选举由选举委员会主持，由村民直接提名候选人，实行差额选举，选举的有效性必须做到“两个过半”，实行秘密写票、无记名投票、公开计票；可以对村民委员会成员进行罢免；涉及村民利益的8类事项都必须提请村民会议讨论决定；实行村务公开，涉及财务的事项至少每6个月公布一次，等等。法律的这些规定非常好，严格按照这些规定来操作，一届接着一届干，村民自治就能不断完善。现阶段存在的问题更多的是社会大变革中社会问题的反映，这在相当长历史时期内仍难以消除，欠发达地区更应下大力气做好相关工作，引导、激励更多的农民参与到村民自治中。
　　3.研究完善选举操作技术工作。村民委员会组织法施行后，各地相继制订的相关实施办法和选举办法，对村民自治作了进一步操作性的具体规定，如两次选举制度，即第一次选举产生候选人，第二次选举产生村委会成员；如流动票箱、委托投票等。实践证明，这些细化的规定有的还是值得研究的。如本次换届选举，不少省实行“一票制”选举制度，即通常讲的“海选”。这种选举简便易行，减少繁琐，有利于降低选举成本，节约选举时间。这也是通过实践检验后做出的新选择，与过去相比应当说是一个进步。当然，选举制度的改变也应当依法进行。据了解，有的省在本省地方法规选举办法“二次选举制”未修改的情况下，就下发文件规定采取“一票制”选举制度，这是不妥的。
　　再有流动票箱、委托投票的规定，也有修改的必要。村民委员会选举是村民直接选举，是在一个较小的区域内进行的，设立流动票箱的初衷是方便老弱病残不能到现场投票的选民，提高参选率。鉴于实践中操作不规范，建议取消关于流动票箱、委托投票的规定。村民委员会直接选举是最基层、区域范围小的选举，选民应当亲自参加选举，真实表达自己的意愿，这也是自治的重要精神。如果连这一点都难以做到，又如何谈得上自治。
　　4.积极探索推进大村庄制改革。前一阶段，各地乡镇区划调整，对村已经进行一些合并，行政村范围有所扩大，但从实践看，进一步进行村庄合并、扩大行政村范围还有很大空间。这对于提升村民自治能力，减少行政村数量，减少村干部数量，壮大行政村经济实力，减轻民众和国家负担，都有重要现实意义。
　　
　　注释：
　　[1]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。
　　[2]乔萨托利：《民主新论》，中国东方出版社1998年12月版，第10页。
　　[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第280页。
　　[4]《列宁全集》第31卷，第96页。
　　[5]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。
　　[6]【美】 塞缪尔•亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海三联书店1989年版，第89页。
　　
　　（作者单位：安徽省人大常委会法制工作委员会）