改善人民与人大代表关系的法律思考

　　人民与人大代表的关系问题是人民代表大会制度的前提和基础问题，是完善人民代表大会制度必须首先要予以解决的问题。由于人民与人大代表关系存在着诸多问题，制约了人民代表大会制度优越性的发挥，因此有必要就此问题进行分析和探讨，通过改善人民与人大代表关系来完善我国的人民代表大会制度，发挥人民代表大会制度的优越性和特色。
　　
　　一、人民和人大代表关系的现状
　　
　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称代表法）第二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。该规定表明了人民与人大代表的关系是代表关系。之所以是代表关系主要是由我国的国体决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民当家作主。作为一个民主国家，原则上应该由这个国家所有的人都来行使权力，都来普遍参与决定一个国家的重要事项。但在人口众多的国家，特别是有13亿人口的大国，让所有人都来直接参与决定，参与国家的管理，直接行使国家的权力根本不可能。所以，最好的方法是由广大人民来选择自己的管理者，选择自己权力的代行者，代表自己来行使国家权力。
　　人民与人大代表的代表关系表现在两个方面：一是人大代表代表的人民的全面程度；二是人大代表履行代表职责的有效性。当前，代表关系的上述两方面都存在着问题，致使人大代表不能很好地代表人民的利益和意志，制约了人民代表大会制度优越性的发挥。
　　1.人大代表代表人民利益和意志的程度较低。表现为：第一，代表法第二条、第五条对代表在行使职权时代表谁的利益的规定不明确。代表法第二条规定了人大代表代表人民的利益，第五条规定了代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。根据上述 规定，代表既可代表全体人民的利益，又可代表原选区或原选举单位的利益，还可代表所在行业、单位和部门的人民的利益，这一规定的不明确就为代表的角色归属带来了多种选择。特别是在社会主义市场经济条件下，人民内部的利益存在着多元化的趋势，而且愈来愈明显。在广大人民的根本利益一致的前提下，各阶层、各民族、各地区、各行各业以及中央与地方、城乡的脑力与体力劳动者之间都存在着不同的利益，尽管不存在对立，但难免存在着矛盾和冲突。第二，由于我国过分强调人大代表广泛性的特点，力求各行各业、方方面面都有适当数量的代表，从而使各种社会利益和诉求可以通过其在人大中的代表反映出来而介入决策过程。但从目前的实际情况来看，就存在这样一个问题，某个阶层或人群的代表必然会反映这个阶层或人群的利益或意志吗？因人们的身份有多样性和复杂性，很难将一个人简单地归属于一个阶层。再加上人具有特殊性，在这个群体中的每个人因自身家庭条件、生活条件、个人条件等主观因素的不同导致其未必能准确地反映该群体的利益和诉求。第三，人大代表的构成比例不合理。人大代表的结构上出现了“三多三少”的现象，即中共党员多、非中共党员少，干部多、群众少，男的多、女的少。近年来，代表中又出现“两多两少”的新现象，即经营管理者多、普通职工少，个体私营主多、社会弱势群体少。这种代表构成比例的存在，使得代表多的阶层的利益和意志得到了反映，他们的权利有了保障。而占人口比例较大的阶层，特别是处于社会底XTla/DT7J8x7jLYmMd52VqOxISEmfSnYUjCpzhUvrXI=层的弱势群体，本来他们在政治资源和经济资源等方面处于弱势，再加上代表他们利益和诉求的代表少了，他们的民主权利就更得不到有效的保障。
　　2. 人大代表履行职责缺乏有效性。随着人民代表大会制度的不断发展，人大代表地位在不断提升，各级人大代表的履职能力和议政热情也不断提高。但因种种原因出现了一些人大代表不能忠实地履行职责、为民办事的现象，表现在以下方面：第一，有的代表履行职责热情不高。有些代表没有出席人大例行会议，个别代表在审议工作报告时没有发表过言论，甚至一届下来一次也没有发表过意见，没提过一个建议、议案。有的代表，忙于本职工作，联系选民或选举单位不够，深入倾听群众的意见不够，参加闭会期间活动不够，甚至有的将履行代表职责作为“额外负担”。第二，有的代表在提意见时，提建议和意见多，提批评少。第三，有的代表利用代表的特殊身份为自己谋取私利甚至为非作歹。部分人大代表履行职责不力，不仅损害了人民的利益，而且不利于人民代表大会制度优越性的发挥和人民当家作主权力的行使。
　　
　　二、人民与人大代表关系存在问题的原因分析
　　
　　之所以会出现人大代表不能很好地代表人民的利益和意志的状况，主要是因为我们的法律规范和相关的制度不完善以及客观环境造成的。
　　1. 强制委托代表理论存在缺陷。宪法第七十七条规定，全国人民代表大会代表受原选举单位的监督，原选举单位有权依照法定的程序罢免本单位选出的代表。代表法第五条和一百零二条、选举法第四十三到四十七条、全国人大组织法第四十五条、地方组织法第三十八条都作了这方面的规定，这说明我国关于人民与代表关系在理论上实行的是强制委托说。强制委托说主张代表和选民之间建立严格的“私权委托”关系，代表通过选举获得选民的合法授权与委托，在法律上负有执行选民意志的义务，代表只能根据委托或准许行事，必须忠实于原选区的利益和意志。委托说是建立在由人民亲自、直接参与和决定国家事务最理想的直接民主观念的基础上，侧重选民的参与程度，体现了较高的民主发展要求。但委托说存在以下问题：一是强调选民享有直接管理国家事务的普遍权利，认为代表只能作为传声筒，传达人民的意志，不能作出任何的肯定决定，选区给代表下达的指令只能由全体选民协商表决而成，而如果每个选民须全心全意、不间断地致力于政治事务又势必造成政治肥大症。从技术角度讲，大范围的民主政治中，对具体公共事务广泛、直接的参与迄今为止还不可能具有制度的连续性，因此各选区选民全体议决事务后给代表下指令的方式不可能实现。二是因每个代表只能反映本选区的利益和意志，而不能积极地为全民族的整体利益说话，容易滋长地方保护主义，并且因代表缺乏共同的利益基础，各自偏执于本选区的特定利益，难免使代议机关在利益抉择过程中不得不面对过于分散且难以调和的利益关系，无法有效地调节市场经济社会多元化的利益格局。
　　2. 人大代表的法理定位不清。人大代表是一种资格呢还是一种职务？选举法和代表法的规定不明确。代表法第二条规定，全国人大代表和地方人大代表依法选举产生。选举法第三条规定，年满十八周岁的我国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。这说明选举法对代表的条件与选民的条件一样。代表法也没有进一步规定作为代表应具有的最起码的条件。从上述的规定来看，人大代表是一种资格。资格是指从事某种活动应有的条件身份等，且这种条件一般而言是一种最低限制的条件。正由于是一种资格，因此代表只要具有起码的选民资格条件就行了。而代表法第六条规定，代表依照本法的规定在本级人民代表大会期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。而选举法第四十八条和第五十条中又有4处谈到代表职务。从这些规定来看人大代表是一种职务。作为一种职务，除了具有作为人大代表的资格外，还应具有在履行代表职责资格条件的基础上获得了国家职务性的岗位，而代表法没有规定履行代表职责的资格条件。作为职务还包括职权和职责，且职责和职权具有不可让与性。代表法只规定了人大代表的权利和义务，而没有规定人大代表不履行义务应承担的责任。正因为代表法和选举法的规定不明确，致使在现实生活中，有些人认为人大代表是一种荣誉称号，只是获得了代表人民行使管理国家权力的某种资格。这既导致了一些人大代表不具有履行代表职务必备的条件，致使其在主观上不能很好地履行代表的职责，又导致了人大代表没有认识到作为代表应有的崇高法律地位和重大的政治责任。从现实情况看，因人大代表都有本职工作，在少数人的思想里已经形成人大代表是取得某种地位，而不必承担相应的法律责任，人大代表之所以积极地发挥作用是作为人民代言人的使命感使然的观念，这就使得当本职工作和代表工作发生冲突时，当行使代表职权会导致自己的利益受损时，就难以保证人大代表会坚持行使代表职权，从而影响到人大工作的开展和人大代表作用的发挥。
　　
　　3. 相关的制度不够完善。（1）是选举制度的不够完善。表现在：其一，按阶级和身份确定代表的结构已经不适应社会发展的需要。改革开放后我国的社会阶层发生了巨大的变化，除了工农两大阶级未改变外，在两大阶级内部出现了具有不同经济地位和利益特点的社会阶层，同时也出现了一些新的阶层，在这种形势下，再沿用原来的以政治身份、户口身份和行政身份来划分社会阶层的做法已经不适应当前社会发展的变化。其二，对人大代表城乡的比例分配不合理。根据选举法的规定，省、自治区、自治州、自治县人大代表的名额按农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。这种分配方式在历史上曾起过一定的作用，但是在今天，城乡人口比例发生了较大的变化，再按照这种分配方式，有违宪法规定的法律面前人人平等原则，也违反了选举权的平等原则，即一人一票，每票价值相等。其三，人大代表选举的民主程序不够完善。过分强调代表的广泛性使得代表的产生多系“组织安排”，对代表职务是被动地接受，于是对选民的责任心不强。对代表候选人介绍少，没有实行竞争制度，既容易导致公民选举权意识淡薄，对选举不感兴趣，又导致公民被选举权意识、当选代表责任意识淡薄，严重影响我国公民选举权的实现程度和实现质量。其四，我国目前人大的选举实行直接选举和间接选举相结合的方法，即县乡实行直接选举，地、市以上实行间接选举，这种选举方法随着市场经济的发展，将会暴露出以下弊端：层次过多的间接选举不能全面确切地表达选民的意愿，必然模糊代表和选民之间的责任关系，削弱了代表和选民的联系，使得选民难以对代表实行真正的直接监督。（2）代表法没有规定人大代表的代表责任，不利于代表意识的培养和责任心的增强。对代表的监督仅作了原则的规定，但因选民和选举单位不了解代表履行职责的情况，很难对代表实行有效的监督，致使代表只要不违法就能干满一届的代表终期制。（3）我国代表实行兼职制度。绝大部分的人大代表都有自己的本职工作，人大代表行使职权没有固定的报酬，只有少量的开会期间的补助，其工资来源于其本职工作，缺乏利益驱动和物质保障会使人大代表行使职权失去了利益动力，势必影响代表行使职权的积极性。加上许多代表忙于本职工作而无暇兼顾人大代表工作，直接导致了代表参政积极性不高。实行兼职代表制无法保障人大代表职务所要求的特殊素质，使得人大代表难以胜任人大代表工作，直接导致了代表职权的弱化。
　　
　　三、改善人民与人大代表关系的措施
　　
　　改善人民与人大代表的关系问题，是完善我国人大制度的首要任务和前提，关系到人民代表大会制度的正常运行和我国法治社会建设的步伐。由此，根据存在问题，我们认为应该从以下方面来完善。
　　1. 在理论上完善委托代表制。当今世界上存在两种代表制理论。除了委托代表制外，还有独立代表制。独立说基于社会分工原则，主张在代表和选民之间建立信任关系，代表在政治原则上忠实于选民，在具体政治事务方面则有权自由决断。按此说，因不具备实行直接民主制的条件，人们必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情，人民应推选能比选举者更好的理解普遍事务的个人，使人民的普遍利益得以实现。其优点在于将具有较高学识、能力和参政经验的公民选入代表机关，有利于作出更加合理的判断，形成高质量的决策，促使代表独立履行职权保证代议机关正常、有序进行工作。代表和选民之间的分工有助于国家权力各部门之间的制约和平衡，形成代表提炼、筛选选民意见，代议机关的决议是既源于选民同时对选民又有约束力的制衡关系。独立代表制是代表制发展的必然趋势，由于它贯彻了社会分工原则，比委托制具有更多的现实可行性，应当成为我国代表制建设和发展方向和目标，但因为独立代表制强调在具体事务的决断中，代表有权依照自己的意志独立行使职权，不受选民的约束。这种不受约束的度把握不好易导致代表个人代替一切，而不顾选民的利益和意志，破坏了民主的本质。由此我们应当实行委托和独立相结合，选取两种代表制的长处。具体操作如下：（1）人大代表应代表选举产生的原选区或原选举单位的人民的利益，对该选区或原选举单位的人民负责。（2）在反映意见或利益要求上，代表应客观全面地反映整个选区的选民或单位的各种意见。这种意见应无损于全局利益。当整体利益和局部利益发生冲突时，代表应具有自主选择权，以个人的良知与能力来判断和抉择，行使自主选择权，采取他认为合理与明智的行为。
　　2. 人大代表的法理定位为一种职务。既然是一种职务，代表首先应具有行使职务必备的条件：（1）政治素质。人大代表应坚持四项基本原则，有爱国和忠实人民的信念。（2）较高的文化素质。表现为应具备一定的阅读、写作和语言表达能力。（3）法律素质。人大代表应熟悉我国的宪法、法律以及一些重要的规范性文件，具备一定的立法学、政治学等知识，通晓各级国家机构的性质、地位及其运行方式。（4）参政意识。应当具有权力主体意识，强烈的政治素质和积极的从政要求。（5）年龄的限制。应具有一定的社会经历、工作经验来胜任人大代表职务，尤其是全国和省级人大代表必须有个年龄的最低限制。其次还必须建立和完善履行代表职务的保障条件，如法律保障、时间保障、物质保障等。最后必须规定代表的责任，即人大代表违反职责应承担的法律责任，包括行政责任和刑事责任。行政责任表现为人大代表不行使权力、错误地履行职责或阻碍法律实施等其他违反职责的行为时，应受到来自人大内部的处分，这种处分可参照于行政处分。若违反职责情况严重，可依法定程序予以罢免。刑事责任指人大代表若因为违反职责足以达到触犯刑律的，可以认定其构成了职务犯罪，如利用职务便利而进行经济犯罪或故意或过失泄露国家秘密等，依法要承担刑事责任。
　　3. 完善相应的制度。第一是完善选举制度。一是缩小农村每一代表所代表的人口数与城市每一代表所代表的人口数的比例，甚至消除城乡差别。二是扩大直接选举的范围，如先扩大到省级及其以下实行直接选举，而后再扩大到全国人大代表的选举。因为直接选举比间接选举更具有代表性，直接选举的结果由人民自己来决定，选出的代表能真正反映全体选民的真实意志。而间接选举是由人民的代表来代替人民选举，不能准确地反映选民的真正意志。三是实行竞争制度。在代表候选人的提名、酝酿、确定环节及代表候选人的宣传介绍方式实行竞争性选举，在这个过程中，可让选民全面了解候选人的政治态度、对某些问题的看法及政治活动能力等，从而选出能代表自己利益和意志的代表，也有利于增强代表为选民服务的责任感和使命感。第二是加强对代表的监督，保证人大代表为人民办事。如建立代表履职情况登记制度，建立代表述职和评议制度，建立代表考核制度等来完善对人大代表的监督制度。第三是逐步使人大代表成为一种职业，这有利于保障人大代表充分行使职权，有利于强化人大职权，改变人民代表大会的疲软现象。目前急需要做的是各级人大常委会的组成人员实行专职，让专职委员全身心地投入参政、议政和监督工作。
　　
　　参考文献：
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　　[2]胡位钧：《两种代表制理论之再评价》，载《法商研究》1998年第2期。
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　　[4]刘嗣元、翟国强：《专职代表制之可行性再探析》，载《甘肃政法学院学报》2003年第3期。
　　[5]黄学贤、朱中一：《完善人大代表的代表性》，载《浙江人大》2006年第2期。
　　
　　（作者单位：浙江工商大学法学院）