关于地方人大常委会年度工作要点的几点思考

　　2008年初，各省、直辖市和自治区人大先后都进行了换届，新一届人大常委会履行职责开局之年的工作要点引起了笔者关注。长期在地方人大常委会机关工作的同志，对于人大常委会年度工作要点或称年度工作计划(以下简称年度工作要点)似乎都较熟悉。但若是从有关理论和实践操作层面仔细琢磨一番，在年度工作要点的草拟、修改完善、讨论通过及公布实施等环节，还有些值得研究探讨的地方。
　　
　　一、年度工作要点的性质
　　
　　这里所说年度工作要点的性质主要是指其法律属性。人大工作法律性和程序性很强，准确清晰地界定年度工作要点的法律属性涉及它是什么性质的文件，进而言之就是年度工作要点拟订、讨论通过的主体是谁，以及它在人大常委会工作中发挥什么样的法律效力、具有什么地位等问题。单纯从字面看，年度工作要点是指明确规定全年工作的重要内容、主要部分。也就是将来一年间计划要完成的最重要的、最主要的工作内容，而不是包括所有事项的一揽子工作计划。具体到地方人大常委会每一年度的工作要点，可以说是人大常委会一年间计划要做好、要完成和实现的主要工作任务和目标。年度工作要点是以人大常委会向本级人代会所作上一年度工作报告相应内容及人代会就该报告所作决议为依据的。通常人大常委会在向本级人代会所作工作报告中，大部分篇幅用于表述常委会过去一年的工作，对新一年常委会工作安排比较简要，一般就立法、监督、讨论决定重大事项、代表工作和常委会自身建设等方面提出总的要求，较少明确列出有关工作的具体项目名称，显得较为原则；人代会作出的关于常委会工作报告的决议通常最主要的是明确批准与否，与此同时有一些强调、号召的表述，也不便对新的一年常委会工作安排提出具体要求；在换届之年的人代会上，常委会工作报告、人代会关于常委会工作报告的决议的上述特点更为突出。从人大常委会依法接受人代会监督，并向其报告工作的角度看，年度工作要点必须严格按照上一次本级人代会批准的常委会工作报告和相应决议，把常委会工作报告和人代会决议的有关原则要求细化、具体化，落实到具体项目上。这就决定了年度工作要点是规定人大常委会在新一年开展工作活动的方向、范围和程度的指导性文件。除个别因特殊原因临时召开的人代会之外，听取审议人大常委会工作报告是人代会一项法定议程；各专门委员会“关于上一年度工作总结和下一年度工作计划”印发大会，作为人大代表审议常委会工作报告的参阅文件。这里有几个问题，为保证人大代表审议常委会工作报告更有针对性，常委会上一年度工作要点是否也应当作为参阅文件印发代表大会？再者，年度工作要点有何法律效力？如何考量年度工作要点确定的工作目标任务完成情况，以及没有完成（包括人大专门委员会和常委会工作机构没能完成既定工作任务）的情况怎么处理，等等，有待进一步研究探讨。
　　
　　二、年度工作要点的制定程序
　　
　　据不完全统计，目前关于年度工作要点的制定程序，多数省、直辖市、自治区和市、县（区）人大常委会没有具体规定。全国人大常委会议事规则对其年度工作要点的制定程序没有明确规定。从公布的资料看，十一届全国人大常委会2008年度工作要点，以及立法工作计划、监督工作计划，都是在2008年4月15日由十一届全国人大常委会第二次委员长会议通过的，代表工作计划则是在此之前的4月10日由全国人大常委会办公厅公布。与全国人大常委会的这一做法相仿，山东、江苏、黑龙江等省的人大常委会由其主任会议讨论通过年度工作要点和年度立法计划、监督工作计划，印发随rIpQX77dlQOV0YsLPeCgy3uqtxiFwmKvvia1lTY5sB4=后召开的人大常委会会议；有的省人大常委会的五年立法规划也由其主任会议讨论通过，并印发常委会会议。北京、上海、安徽、海南、广西等省级人大常委会的年度工作要点先由其主任会议讨论通过，再提报随后召开的常委会会议讨论通过。河北省人大常委会年度工作要点则由其主任会议讨论通过，交随后召开的常委会会议审议，但并不需常委会会议表决通过。值得注意的是，上海市人大常委会2008年度立法计划和2008年度监督工作计划分别作为年度工作要点的附件，在2008年2月召开的该市十三届人大常委会第一次会议上讨论通过；甘肃省十一届人大常委会2008年度工作要点则是在该省十届人大常委会最后一次会议上分组审议草稿、全体会议表决通过草案建议稿的基础上，由省十一届人大常委会第一次会议通过。地方各级人大常委会年度工作要点的制定程序大致有以上三种情形。深入分析以上三种情况，大都依照各自工作惯例或者常委会议事规则之外的工作程序性规定，其法律法规依据不很明确。根据法理，人大常委会由人代会选举产生，受其监督、对其负责、向其报告工作。人大常委会年度工作要点是对人代会决议关于新一年度常委会工作原则要求的细化、具体化，规定了人大常委会一年间工作活动的方向、范围和程度，事关重大，似应有相应的法律法规明确规范其制定程序为妥。再者，集体讨论、集体行使职权、集体决定问题是人大及其常委会履行职责的主要特点之一；人大常委会的年度工作要点，顾名思义，是常委会全体组成人员就年度工作安排的共同意志表达，应由常委会全体组成人员共同讨论确定。在制定年度工作要点的实践中，有的地方人大常委会采取由其主任会议讨论通过，而后印发常委会会议的程序似有不妥。诚然，按照有关法律规定，地方人大常委会组成人员当中，主任会议成员和人大各专门委员会主任委员、人大常委会派出机构和内设工作机构、办事机构的部分负责人，以及驻会的专职委员占相当比例。在制定年度工作要点的过程中，从与有关方面沟通协调、协商提出有关工作项目，到起草、修改和最终定稿，人大常委会的上述委员通常都参与其中，在这一系列的参与活动中，上述组成人员的意见建议大都体现在了年度工作要点当中。尽管有的地方人大常委会在其主任会议讨论通过年度工作要点之前，由其有关工作机构采取书面形式征求不驻会委员对工作要点草稿的意见建议，但是由于年度工作要点（草案）不列入常委会会议议程，缺少起草修改情况说明这一环节，一定程度上影响不驻会委员更直接、更及时、更准确了解各自所提意见建议的研究处理情况，不利于常委会组成人员有效参与常委会工作、充分发挥其作用，也不利于常委会整体功能的发挥。所以，建议地方人大常委会在其议事规则中明确规定年度工作要点的制定程序，由主任会议在集中各方面意见的基础上，提交常委会会议讨论通过更为适当。按照有关法律法规要求，人大常委会年度立法计划和监督工作计划要向社会公布，接受人民群众监督，年度工作要点也应以一定方式向社会公布。
　　
　　三、年度工作要点的内容
　　
　　年度工作要点既然规定的是一年间计划做好、完成和实现的最主要、最重要的工作任务和目标，那么由于各地方人大常委会工作基础情况不同、年度工作侧重点各异，所以地方各级人大常委会年度工作要点的内容也必然是各不相同。但无论具体工作内容如何不同，基本包括立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免、代表工作和常委会及其机关自身建设几个方面。对于没有立法权的地方人大常委会来说，监督和代表工作就是主要内容了。年度工作要点规定的工作任务具体到什么程度、是否明确完成工作任务的时限要求？比照全国人大常委会做法，多数地方人大常委会2008年度工作要点明确了审议议题，年度立法计划和监督工作计划规定有关议题拟提交常委会会议审议的时间要求。有的地方人大常委会依据年度工作要点另行制订年度工作计划，将具体工作任务分解落实到各专门委员会和办事机构、工作机构。按照2005年中共中央九号文件精神，加强人大代表工作，充分发挥人大代表作用，是当前进一步坚持和完善人民代表大会制度，做好新形势下人大工作的突出重点之一。十一届全国人大常委会根据其2008年度工作要点，制订并公布了代表工作计划。地方人大常委会特别是没有立法权的地方人大常委会应比照全国人大常委会这一做法。其二，随着社会主义民主政治建设逐步推进，人民群众民主法制观念和政治参与热情日益增强，地方人大常委会在开展民主法制理论宣传教育、人大制度建设和人大工作实践研究等方面的工作内容也应更多地出现在年度工作要点中