人大财政监督之问题与对策

　　财政监督是现代国家立法机关普遍享有的一项重要职权，是代议机关监督和制约政府、促使政府依法履行职责的有效手段。在我国，人大实施财政监督的主要方式是审查和批准国民经济计划和财政预算、决算，这也是宪法和法律赋予人大的重要监督权力。长期以来，人大的财政监督在现实人大制度中却是一个薄弱环节，存在着监督形式单一、监督力度不大、监督效果不尽如人意等问题。而导致这些问题的一个重要因素就在于过程监督机制的缺位。那么，人大财政监督如何建立较为科学完备的过程监督机制，以使人大有效地发挥财政监督功能，则是本文探讨的核心问题所在。
　　
　　一、完善过程监督是人大有效发挥财政监督功能的重要途径
　　
　　近年来，我国各级人大不断进行改革，大力推进财政监督工作规范化、制度化建设，在财政监督的制度设计中迈出了重要的步伐。从1994年《预算法》颁布、1998年《关于加强中央预算审查监督的决定》的出台，到2001年后《广东省预算审批监督条例》等省级规范性文件的陆续推出，再到2007年实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对公共财政审查和监督权的具体落实，这些都表明人大财政监督的制度化建设正在不断加强和完善。
　　但是，财政监督不仅仅是法律和制度的制定，更重要的是所制定的制度能切实得以贯彻落实。制度是进行财政监督的必要前提，有了这个前提之后，还必须建立起保障财政监督制度得以有效实施的过程监督机制。财政监督的制度是在过程环节中得以实现的。因此，过程监督机制就成为人大财政监督不可或缺的一个中间环节，它为财政监督的法律法规提供了针对权力运行过程的有效监控机制，保障财政监督目标能够得以实现。没有过程监督这个中间环节的构建和加强，人大财政监督制度设计的效果就难以保证。而现阶段实践证明，人大财政监督的过程监督环节还是相当薄弱的，并且过程监督的局部缺位成为人大财政监督功能弱化的重要原因，过程监督机制缺位直接导致了财政监督制度效果的乏力。有学者指出，中国的传统政治过程存在一个明显缺陷：重制度的制定，轻程序的完善；重事后的惩治，轻过程的预防。同样，在长期的实践中，我国人大财政监督也存在轻视过程监督和具体程序设计等问题，致使政府财政活动中存在大量制度落实不到位、操作程序不规范等现象，影响和削弱了人大的财政监督功能。虽然当前人大财政监督的主要问题还是财政监督的法律法规制度体系尚不健全，但对于制度制定层面欠缺的过多指责，在很大程度上掩盖了制度实现层面过程监督机制缺失的实质。
　　过程监督是现代监督制度的内在要求。监督应当是一项连续性活动，而这种连续性要通过系统的过程监督来具体实现。在整个监督活动中，过程监督是积极、主动的监督，加强过程监督还可以随时弥补规章制度的漏洞，发挥监督的补充功能，控制行权中的不规范行为，提高监督的效率。过程监督机制主动针对权力运行的全过程进行监督预防，可以有效控制萌芽、发展和形成过程中的财政腐败，使多数非法财政和不合理财政现象可以在其萌芽或发展时就得到治理。人大财政监督的核心目标是促进政府行为合法合理地运行，该目标的实现必须依靠建立一个长期存在的、以过程监督为基点、以各种配套措施为辅助的财政监督体系。借鉴世界发达国家的有益经验，反思我国人大财政监督的具体实践，我国人大财政监督的过程监督应当注意：一是监督的规范性，主要包括监督的制度化和公开化；二是监督的科学性，这主要是侧重于运行程序的合理设计，实现程序控权；三是监督的系统性，要走综合治理的道路，同时监督应适度超前，把监督前移至“进行前”或“进行初”，使得整个监督过程更为主动。过程监督机制的设计中有以下几个要素需要具备：一是监督的制度性保障；二是监督行为主体的强大有力；三是监督信息机制的透明公开；四是对财政运行全过程的经常性监督；五是监督的评价和激励机制。人大的财政监督体系应该是一个着眼全局的体系，一个能充u0X+0Y+Uk4DVousc9yhUkRgaRj3vq/xBJe3PxV1r4JE=分反映和体现监督与治理客观规律的体系，全过程、多功能的，包含对权力运行过程和权力运行过后的监督。过程监督立足于财政运行的过程环节，可以使事前财政监督制度制定、事中运行监督和事后问题惩治三个环节有机融为一体，从而健全人大财政监督的整个机制体系。
　　
　　二、过程监督视角下人大财政监督所面临的主要问题
　　
　　现行的财政监督宏观的框架已基本搭建，但要切实做到从程序性监督向实质性监督转变，其道路还相当漫长和艰苦。