基层人大工作与政治文明建设大家谈（四十二）

　　吴查：做大做强水文章应对资源型经济转型 白银市人大常委会副主任、党组副书记吴查撰文说，面对白银矿产资源枯竭，如果不及时促使经济转型，不重视接续产业，不发展循环经济，不延长产业链条，就会影响白银经济又好又快发展。为此，要牢固树立矿产资源与水资源并重，甚至水资源比矿产资源更重要的思想。深刻认识水不仅是白银农业的命脉，而且是白银国民经济的命脉，白银经济转型的命脉，白银持续发展的命脉。有水就有粮，有粮心不慌。要倍加珍惜宝贵的水资源，保护和利用好水资源，做大做强做好“水”文章。要继续坚持“大小水齐抓、井黄灌并重、天地水共用”的兴水思路，在解决水利工程更新改造滞后、工程设施老化失修严重，政策不配套、工程运行艰难，资金投入不足、工程效益欠佳等问题的同时，重点做好六个方面的工作：一要进一步强化水利项目意识，加大资金投入力度，抢抓国家大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补贴专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补贴范围的有利时机，凝练一批好项目和大项目，积极争取国家和省上投入。二要切实管好已建成的1710处各类水利工程，健全完善安全运行的长效机制，使其充分发挥效益。三要抓好大型外引水源工程，把引洮一、二期会宁工程作为一项战略任务，争取早日立项，开工建设，彻底解决“苦甲天下”会宁干旱山区极度缺水问题。四要积极争取立项建设平川西格拉滩、靖远双永等骨干水利项目，以解决平川、靖远采煤塌陷区农民搬迁安置问题；积极争取中电等三个中型水利工程的续建改造项目，请求国家对白银水利事业的倾斜政策。五要扎实抓好沿黄灌区和延渠扩灌工程，分期分批更新改造机井提灌设施，整合水资源，统筹用水，加强管理。六要加大农村安全饮水建设力度，着力改造农村民生条件。切实管好建成的，高度重视在建的，积极争取新上的。文章还指出，提高水资源利用率，推进节约型社会建设。面对水资源减少的现状，水利科技工作者要强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，加速科技成果推广转化，实现饮水安全和水资源优化配置，实现水资源高效利用的科技突破，为推进节水型社会建设提供有力支撑；以水资源的可持续利用支撑农村经济的可持续发展。大力推行符合白银实际的三种节水模式，一是以高扬程灌区为重点，推广“用水户参与式管理”，推行灌溉用水总量控制和定额管理以及常规节水延渠扩灌模式；二是以日光温室和砂田为重点，推广微喷滴灌高效益节灌模式；三是以旱作农业为重点，推广以“全膜双垄集雨沟播栽培技术”为主的旱作节水农业模式；通过梯田蓄水、农膜保水、水窖储水、优化用水，干旱地区由原来的被动抗旱向主动抗旱转变，使工程节水、设施节水、技术节水得到广泛应用，推进黄河农业经济带开发建设。要以沿河自流灌区和高扬程灌区为主体，以基础设施、生态环境建设、产业开发、黄河风情旅游开发为重点，按照高起点、高效益的标准，结合黄河水运开发，挖掘沿岸资源，发展黄河经济，逐步将黄河沿岸建成集高效农业、水产养殖、水电、航运、农产品加工、旅游休闲观光等产业共同发展的优势农业经济带，以此作为实现白银经济转型的重要载体，突出特色扩规模，创新品牌要效益。
　　朱自武：地方人大在工作中落实科学发展观的思考陇西县人大常委会主任朱自武撰文说，地方国家权力机关如何在工作实践中落实科学发展观，是一个值得探索的问题。文章认为，（一）着眼于科学发展与快速发展的有机统一，依法行使重大事项决定权。要紧紧围绕事关全局、事关根本、事关长远的重大问题，在深入调查研究、广泛征求意见、充分酝酿讨论的基础上，依法作出相应的决议或决定，确保作出的决议、决定真正体现民意、符合实际、符合科学发展观的要求。为此，要建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的民主科学决策机制，不断提高决策的民主化和科学化水平。（二）着眼于促进依法行政和公正司法，坚持依法科学监督。一要科学确定监督内容。要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关心的重大问题上，把监督的着眼点调整到保障和实现经济社会全面、协调、可持续发展上来，把监督的着力点放到解决社会发展的薄弱环节上来。二要科学运用监督手段。严格按照《监督法》的规定和要求，把工作监督与法律监督、专项监督与综合监督、初次监督与跟踪监督、推动自行整改与依法纠正结合起来，完善执法检查、视察调研、会议审议等常规监督形式，督促“一府两院”改进工作。同时，要正确处理好监督与支持的关系，既严格依法行使好监督权，又充分尊重“一府两院”的职权，推动“一府两院”更好地依法行政、公正司法。（三）着眼于形成正确的用人导向和勤政务实的作风，依法行使任免权。引导人们和国家机关工作人员树立与科学发展观相适应的政绩观、权力观，通过健全和完善民主推荐、民主测评、民主评议与任前公示等制度，使勤政为民、求真务实、政绩突出的干部得到褒扬和重用，从而把党和人民满意的“公仆”选在国家机关担任职务，力求使国家机关的权力真正掌握在忠于党和人民利益的人手中。（四）着眼于激发代表履职热情和提升代表履职能力，不断改进代表工作。在代表中广泛开展树立和落实科学发展观的教育，不断提高其履职能力，充分发挥代表主体作用，增强依法行使职权的积极性、主动性和创造性。尊重和维护人大代表的知情议政的权利，组织代表开展视察调查、执法检查等活动，不断创新和规范代表活动方式，扩大代表参与活动的范围。加强代表建议、批评和意见的办理工作，建立承办责任制，严格处理程序，切实提高办理工作的效率和水平。（五）着眼于促进社会公平正义和推动民生问题的解决，高度重视信访工作。人大常委会要充分认识人大信访工作在构建和谐社会中的重要性，坚持以人为本，关注民情民生，真心实意地维护和实现好人民的合法利益，化解社会矛盾，推动民生问题的解决。
　　徐大胜：税收开征应当受到人大监督兰州市城关地税一局徐大胜撰文说，税收是保证政府机器运转的经济基础，公民以纳税形式转让自己的财富，以维系国家机器的正常运转；此外，进入现代社会后，政府还以税收制度为杠杆，参与社会财富的再分配，矫正市场化财富分配潜在的不公正，避免因贫富分化而诱发社会震荡，并对经济运行进行宏观调控。这只是税收表象上的特征和功能。本质上，税收是人们以集体方式对政府提供的公共服务所支付的“价钱”，对政府而言，税收也就是政府提供公共服务所获得的报酬。从这个意义上理解，政府与纳税人之间的关系是一种特殊的交易关系，政府向纳税人提供公共产品和公共服务，公民则向政府缴纳税收。人类政治文明史进入民主和宪政时代后，税收作为纳税人支付的政府提供公共物品的对价这一本质特征凸显出来，并受到强调和维护。有人据此提出一种形象的说法，即政府和公民之间是一种契约关系：政府收税，公民纳税，并有权要求纳税后应该得到的服务和保护，并将此形象地概括为税收的“互惠性”特点。尽管在形式上民主政治体制下税收制度还具有强制性的特征，但这只是其本质属性的衍生物，是“互惠性”得以实现的手段。具体而言，强制性手段是针对“搭便车者”的，即那些打算不纳税而又享受政府提供的公共服务的人。文章认为，只有在民主国家，税收的这种“互惠性”才能得到真正实现，而且这种“互惠”不仅意味着相互享有权利并承担义务，还意味着双方的权利义务从量上看也是均衡的和等价的。因为根据民主政治和宪政的基本原则，政府要不要征税、向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税以及如何安排这些税收的支出等，都需要得到人民的同意。而在现代民主国家，人民的同意是通过由人民选举产生的代表所组成的代议机关来表达的。在我国，人民代表大会享有对政府财政和税收活动作出决定和进行监督的权力，这是各级人大的一项重要职权。在过去相当长的时间里，人大对财政和税收活动的监督，大多流于形式。可喜的是，近年来，情况正在得到改善。1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查的决定》，部门预算管理的改革由此启动，而这项改革是从强化人大监督的角度出发的，正如一位地方人大官员评价的那样，随着预算的细化，人大对政府财政的监督，将由形式性监督转向实质性监督，由“软监督”变为“硬监督”。目前强化预算监督的改革仅注意到“用”的方面，对“取”的方面，也就是对政府征税活动的监督，还没有给予足够的重视。从议会制度和宪政民主的历史源流来看，其最初的一项主要功能就是监督和限制政府征税活动，代议制民主和现代法治国家的一项基本准则就是，未经纳税人同意的征税是非法的；纳税的标准必须由纳税人的代表决定；政府的征税活动要受到纳税人代表的审查和同意。文章说，改革开放30年，随着人们的权利意识的逐渐觉醒，税收问题也愈来愈受到广泛的关注。当然，过去强调更多的是公民的纳税意识。但是，政府向人民征税的合法性基础是什么？在税收标准的确定等方面，我们的人民代表大会究竟应当发挥怎样的功能、目前这样的功能是否得到切实的发挥？如何通过税收的收和支问题推进政治民主化和宪政的发展进程？文章强调，政府或其某个部门在向人民征收税费的时候，不可忘记这些税费是要用于为人民提供公共产品和公共服务的，在民主政治体制下尤其应当如此。
　　
　　杨涛：“立法回避”是立法民主化的前提重庆市在全国率先建立政府立法回避制度，根据该制度，在立法起草环节，如主管部门有直接明显利益关系的，原则上应该回避；专业性极强、需要借助专家智慧的，原则上相关部门可以回避；综合性跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上部门予以回避；此外，在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避(2007年7月13日《中国青年报》)。江西省赣州市人民检察院杨涛撰文认为，立法是一个多方利益博弈的过程，因此，每个利益攸关者都可以介入立法博弈。但是，在立法的起草阶段，与法律有利害关系的个人与部门却应当回避，如此才能体现立法的程序公平、内容的公正，体现立法的民主，某种意义上讲，立法起草的回避是立法民主化的前提。而由利益相关的部门主导起草的法律，他们首先会考虑自身的管理方便和获取自身的利益，通常大量地在草案中塞进了本部门的私货，进行自我授权。这样的草案，即使以后在立法审议阶段经过一定的博弈，也难以完全解开“部门利益”之结；何况，在目前由于法律草案审议时间短、表决仓促，解开“部门利益”之结更是艰难。某种意义上讲，正是“部门立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法审议、表达的博弈不充分，导致“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”的泛滥。因此，要让立法从草案起草阶段就体现民主，能反映各方利益，不让某一方，特别是政府的管理对象在立法博弈中输在起跑线，在立法起草上，就必须实行“立法回避”制度，将法律、法规、规章的起草委托于中立的第三方。实行“立法回避”后，有关利害关系的个人与部门不介入，中立的第三者在草案中就更能照顾各方的利益，而后，各方就有一个平等的起跑线，以便在立法审议、表决中进行更充分的博弈。反之，没有“立法回避”，部门主导的草案过多偏向政府部门，其他方要消除某一反映部门利益的一个条款就要费尽九牛二虎之力，在博弈中就难免整体处于下风，立法民主化就步履维艰。文章说，事实上，委托中立方起草法律草案，在立法起草阶段应当实行“立法回避”，正逐步成为公众与相关立法机关的一种共识。重庆市人大早在2002年就委托律师事务所起草《重庆市物业管理条例(草案)》；2004年北京市人大常委会也尝试将地方条例的调研、起草工作委托给了有关学术研究机构；2007年3月，北京市政府也探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草。因此，此次重庆市政府在政府规章立法中提出“立法回避”的新举措，不过是顺应这种潮流，在纵深上推进立法民主化。
　　朱正轩：如何有效行使人大对司法机关的监督权湖北省十堰市人大常委会副秘书长、研究室主任朱开轩撰文说，地方人大及其常委会对司法机关行使监督权的实践中，往往存在“缺位”或“越位”现象。“缺位”是指法律赋予人大及其常委会的监督职权没有充分行使。“越位”是指有时超越职权、越俎代庖，直接指挥和处理具体案件，如对涉法涉诉信访不是按程序转办、交办，而是提出明确的办理意见，让司法机关无所适从。如何有效行使人大对司法机关的监督权，做到既不“缺位”又不“越位”？文章认为，应正确处理以下关系：一是处理好人大监督与司法机关独立行使司法权的关系。审判机关作为社会矛盾和法律纠纷的最终裁判者，如果不能独立行使职权，审判活动就可能会受到干扰，难以按法律规则进行，司法公正将会成为一句空话。但司法涉及公民生命、自由、财产等重要权利，审判人员行使的是一种非常慎重的权力，这种权力离不开有效的监督。人大对司法的监督，只要适当，对保证公正裁判是十分必要的。人大的监督权不是可履行可不履行，而是必须依法认真履行，否则就是失职。二是处理好监督与支持的关系。监督的根本目的是支持，只不过表现为间接支持。不可否认，监督是一种制约 ，有时甚至是“挑刺”。但监督的根本目的是促使司法机关公正司法。通过人大监督排除各方面对司法机关公正司法产生的干扰，确保司法机关独立行使职权。这既是保护公民权利的需要，也是支持司法机关独立行使司法权的保障。三是处理好监督事与监督人的关系。如果仅局限在对“事”的监督上，则是头痛医头，脚痛医脚，事倍功半。要透过对“事”的监督，发现司法队伍中存在的倾向性问题，促进司法机关处理和纠正少数司法人员职业道德和执法水平低下、贪赃枉法和办关系案、人情案、金钱案的违法行为，支持司法机关加强队伍建设。四是处理好事后监督与过程监督的关系。事后监督是人大监督的重要原则。但司法活动本身是一个动态的过程，在这一过程中，如果发现某个案件涉及司法机关的办案人员贪赃枉法、滥用司法权力，人大却借口事后监督原则而置之不理，待违法结果既成事实后再启动监督程序，这既不是对法律负责、对人民负责的表现，又会造成监督资源的人为浪费。五是处理好宏观监督与微观监督的关系。人大对司法机关的监督，从总体上看，应当是一种宏观监督。然而，在具体监督过程中，免不了会涉及个案，涉及具体的司法人员和司法行为，这实际上是一种微观监督。由于人大监督的另一重要原则是不直接处理问题，因此，即使通过微观监督发现的问题，也必须上升到宏观监督的角度来进行处理，否则就容易形成对个案的干预，妨碍司法机关独立办案。六是处理好人大监督与其他监督形式的关系。必须与司法机关的内部监督、纪检部门的纪律监督、新闻舆论监督、社会公众监督相结合，形成整体监督合力，进行优势互补。七是处理好“柔性”监督与“刚性”监督相结合的关系。人大通过“柔性”监督或通过其他渠道发现的问题，需要依法启动“刚性”监督程序的，应时运用，使监督刚柔相济，相得益彰。
　　黄国锋胡世文：发展基层民主关键在农村重点是农民环县人大常委会办公室黄国锋、胡世文撰文说，党的十七大报告在部署社会主义政治建设时，把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为一项重大任务，并且要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。但如何发展基层民主？文章认为，作为拥有9亿农民的发展中大国，要发展基层民主，首先要关注广大农村，切实保障广大农民应享有的民主权利，重点从以下几个方面着力加强：一是加强农村基层政权建设。改革开放以来，由于对农村基层党组织相应的约束制度缺失和广大农民价值观念的变化，导致农村基层政权本身并不能较好地代表农村社会和农民利益，干群关系出现一定的鸿沟，矛盾日益凸显。因此，新时期要发展基层民主，就必须加强农村基层政权组织建设，切实规范和落实农村基层“两委”的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，充分发挥其在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中的作用。二是加强村民自治。目前，我国绝大多数农民的生产生活重心在基层，要发展基层民主，就要健全党组织领导的充满活力的农民群众自治机制，扩大农民群众的自治范围，充分调动广大农民参与农村经济发展和社会事务管理的积极性、主动性，坚持政务、村务、厂务公开制度，切实保障广大农民的知情权、参与权、表达权和监督权，努力把广大农村建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。三是规范村委会换届选举。近年来，一些地方在村委会换届工作中出现了诸如过多强调组织意图、不严格依法办事、帮派竞争、拉票贿选等违法事件，致使选出的村委会不能完全代表广大村民的意愿和呼声，严重挫伤了广大农民的民主意识，已远不能适应新时期发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利的要求。为此，地方政府要充分认识新形势下做好村委会换届工作的重要性和紧迫性，按照法律正确把握自身定位，当好换届选举的组织者、指导者，切实依据《选举法》和《村民委员会组织法》的规定，规范操作程序，严格依法办事，让广大农民按照自己的意愿充分行使民主权利。对于妨害村民行使选举权、被选举权，或以不正当手段违法操纵选举的单位和个人，县、乡人大和政府要及时负责调查，依法处理。四是加强农村法制宣传教育。随着电子信息、通讯、广播电视等新闻宣传媒体网络的逐步完善，广大农民感性层面的民主法制意识日渐增强，但面对具体问题时，往往盲目冲动，无所适从，甚至由于不知法、不懂法酿成无法弥补的遗憾，客观上彰显出农村法制宣传教育的缺失。因此，地方政府要把加强法制宣传教育工作作为加强基层法制建设、推动基层民主发展、保障农村群众有序政治参与的基础性工程着力予以加强。有针对性地加强对民法通则、土地法、森林法、婚姻法、选举法、村委会组织法等与农民群众生产生活密切相关的法律法规的宣传，同时要开展以社会主义荣辱观、社会公德、家庭美德、乡规民约等为重要内容的思想宣传教育，引导广大农民正确行使民主权利，自觉履行法定义务，促进广大农村形成守法纪、知荣辱、讲文明的社会风尚。