土地征用出让过程中地方政府与农民的博弈分析

　　摘要：当前征地己经成为各方普遍关注的焦点，农民与政府对立最激烈的方面之一就是土地征用问题。土地征用出让的过程，是利益重新分配的过程，实际上也是利益博弈的过程。文章通过对地方政府和农民在征地出让过程中的利益博弈分析，从而提出优化我国征地制度的运行现状的对策。
　　关键词：土地征用；地方政府；博弈
　　
　　一个博弈的完整描述包括了博弈参与者可以选择的行为集，在选择某种行动时已有的信息、策略集，或者给定信息下行为选择的规则，给定所有参与者的策略选择时的预期收益，以及决定博弈结果的均衡。土地征用出让的过程，是利益重新分配的过程，实际上也是利益博弈的过程。
　　在土地征用阶段，进行土地征用的征地方和被征地方，当一方根据自己的经济利益决策时，另一方也会按照自己的经济利益采取相应的行动。但由于征地双方的信息不对称，政府和开发者代表的征地方利用行政权力，使被征地方即农民处于相对的弱势地位。在这种情况下，当征地双方的选择没有达到均衡时，形成了利益上的“公共领域”。
　　值得特别指出的是，对农民一方来说，由于信息的不对称，当对正常的博弈行动出现信任问题时，有可能会不顾各个过程的后果采取行动，如集体上访、自杀或自残等方式对应征地行为，使征地情况发生变化。
　　
　　一、土地征用出让过程中利益的产生及其相关者
　　
　　（一）土地征用出让过程中利益的产生
　　土地之所以能够产生增值收益，主要是：经济发展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地价上涨；人口增加导致土地利用需求量增大造成地价上涨；对城市基础设施投资使各类城市用地更加符合城市经济发展需要，土地开发利用能够获得更高的开发收益，从而导致地价支付能力增强，地价上涨；城市规划用途的调整使土地利用条件发生变化，在变化方向有利于土地高强度化利用时，地价将上涨。
　　集体农用地转变为国有建设用地后，土地价格成倍增加，主要由于：首先是土地开发成本的因素。集体农用地转化为国有建设用地过程中，政府需要投入大量的固定成本，期间要进行土地平整、基础设施和公共设施建设和配套，包括供排水系统、供电系统、电信系统、有线电视系统、道路以及学校、医院、文体设施等的建设。因此，土地开发成本的增加将会带动土地价格的增长。其次是需求因素。国有建设用地现己经形成比较完备的土地一级市场和二级市场，且建设用地的供给相对不足，需求却很大，需求关系的变化也使建设土地交易价格上涨。
　　我国现有制度规定，集体建设用地不能直接进行交易。而集体建设用地进入土地市场交易的唯一渠道是通过政府对土地征用。我国城镇建设用地一级市场也是一个高度垄断的市场，只有一个供给者——地方政府，即使没有腐败“寻租”行为，建设用地的供给价格也相对比较高。这样，较低的征用价格和较高的建设用地价格决定了土地征用出让过程中有一个较大的增值。
　　土地征用出让过程中的土地增值是一个渐进的过程。农用地转换为成熟的城镇建设用地一般要经过三个过程：土地规划、土地征用和土地开发。土地规划过程确定了哪些农用地将转换为城镇建设用地，以及转换为何种建设用地；土地征用过程完成土地权利的转变；土地开发过程完成土地的平整、基础设施建设等。
　　（二）土地征用出让过程中利益的相关者
　　土地征用出让过程中的参与主体主要有：中央政府、地方政府、集体组织、农民和开发者。
　　
　　二、现行土地制度下地方政府与农民的博弈分析
　　
　　当前，征地己经成为各方普遍关注的焦点，农民与政府对立最激烈的方面之一就是土地征用问题。
　　通常，农民作为土地产权主体，其权力的获得和实现是通过对村民自治组织的民主选举和监督来实现的。联产承包责任制后，农民拥有的土地使用权，但却经常遭受到以集体所有权代表名义的干扰，使农民经济权利不确定，且处于与国家、与农产品购买者的不平等关系之中，他们不能自由经营土地，只能在土地上耕作。他们遭受到以下歧视：一是乱收费、乱摊派致使农用土地使用出现了与生产不相适应的土地收益。二是农地生产劳动强度极大而收益极低，这是因为农民没有属于自己所有权的土地，根本无法对自己的土地进行处置。
　　
　　三、地方政府与农民的博弈分析
　　
　　参与人：代表国家权益的地方政府相关部门，村级集体组织和农民。
　　参与人行动：地方政府可采取的行动为：Dl——合法征地和D2——非法征地。其中，在当前制度下，地方政府合法征地的行为一般包括：通报征地方案和补偿标准，广泛征求村民意见，村民会议形成决议同意后，依法实施征地和补偿；地方政府非法征地行动是指超越法律规定的行为规范所采取的行动，如更改土地利用现状，屏蔽群众知情权和参与权、压制、分化等行动策略。
　　农民可采取的行动包括：P1——合作和P2——对抗。农民的合作行动是依照规定参与协商以表达利益诉求；而对抗行动则包括集体上访、消极抵制以及过激行动。
　　参与人支付：土地征用中地方政府、农民以及集体的效用函村数分别用Du，Pu以及Qu来表示，在征地中，每个参与者都力求实现自己效用函数的最大值，而每个参与者的效用函数都包括两个部分，一个是收益，另一个是成本。
　　对于地方政府的效用函数Du而言，征地收益有一般包括：土地增值中的市场收益和政绩收益，前者是地方政府通过征用和出让土地获得土地出让金与土地征用补偿之间的收益差，已经成为地方政府财政收入的重要补充；后者是地方通过建成漂亮、整洁的现代化住宅小区、商业区或者工厂等积累下政府的政绩，并进而获得升迁等潜在收益。直接的市场收益以及政绩收益为基层政府进行大规模征地提供了强大的动力。其所付出的可能成本主要集中在对村民的补偿费用、村民不合作行为中产生的可能对地方政府造成的各种风险以及征地过程中的其他日常开支成本。
　　农民的收益函数Pu中的收益主要是来自地方政府的补偿费用。而其付出的成本则包括：土地征用后的基本生计问题以及养老保障问题；在抵制行动中所承受的可能风险。村集体的收益函数Qu中的征地收益主要是：来自征地中对村集体的补偿费用以及可能占用村民的一部分土地补偿费用机会；来自地方政府的奖励以及争取地方政府的支持。其所付出的可能代价则是村民的不信任，不配合地方政府征地。
　　双方博弈过程中可形成的基本策略一般包括：强制剥夺；协商合作；适当冲突；以及执行国家政策。且不同策略下双方可获得的收益均将出现变异，为此，假定地方政府有如下的“偏好”结构：强制剥夺>协商合作>适当冲突>执行政策；农民有如下的“偏好”结构：适当冲突>执行政策>协商合作>强制剥夺。模型假定使用1-4这个范围的效益量进行衡量上述双方的偏好，可得如下收益矩阵：
　　
　　在完全信息静态博弈条件下，可以分析得出博弈的纳什均衡为D2P2，即地方政府非法征地、农民对抗的结果；此结局正反映出现行我国征地制度的运行现状。
　　
　　四、土地征用出让过程的博弈改进
　　
　　通过上述博弈分析表明，地方政府具有独立经济利益倾向，并与开发者结盟作为博弈共同主体成为土地征用博弈的核心，即对上形成与中央政府的博弈，对下形成与农民的博弈，这是造成土地征用社会冲突的根本因素。
　　地方政府之所以成为土地征用出让的核心博弈主体，一是地方政府大量的政府行为，尤其在社会的转型期，存在着片面强化对经济和社会工作指令性参与的现象，在工作方式上，延续“压制-服从”模式，从而将许多政府指导的经济行为，变为指令性行为，这在土地征用上往往表现为强制剥夺农民的土地，政府要保持“压制-服从”的权威格局，就必须在重大经济事件中发挥主导作用，完成土地征用工作，是对权威的一种强化；如果不能完成征用，将极大地削弱政府在其他事务上的权威地位。二是政府维持运行要有必要的经费保障，用来发放大量财政供养人员的工资，而中国当前实行的是分级财政，数额较大、质量较好的税源大部分被上收到中央财政，地方财政比较吃紧，使开发土地资源成为充实地方财政的重要途径。地方政府要在经济方面发挥主导作用，还需要将积累的财政资金投入到更多的开发项目上，从而又需要占用更多的土地。三是从政策法律环境上，我国现行的法律，规定土地必须先征用后开发，政府成为土地交易中的必不可少的中间环节，从而保证了政府可以优先获得土地开发增值的利益。
　　
　　参考文献：
　　1、中国土地政策改革课题组.中国土地政策改革:一个整体行动框架[J]