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检察机关预防职务犯罪工作机制探讨

2008-12-29章其彦

中国集体经济 2008年7期

  摘要:当前,检察机关预防职务犯罪工作现状不容乐观,存在着重打击轻预防、重自身预防轻整体预防、重个案预防轻系统预防等问题。为了改变这一现状,检察机关必须加强预防职务犯罪工作。这不仅是预防工作本质属性的必然要求,也是社会历史发展的必然趋势及预防工作时机成熟的必然结果。检察机关要搞好预防职务犯罪工作,充分履行自己的预防职能,必须构建预防职务犯罪“一体化”工作机制,即纵向“一体化”工作机制和横向“一体化”工作机制。
  关键词:检察机关;预防职务犯罪;工作机制
  
  职务犯罪是指由检察机关立案侦查的刑事案件,主要包括刑法分则中的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪,另外,还包括国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪和其他重大的犯罪。现阶段,我国打击职务犯罪力度逐年加大,然而贪污贿赂、渎职等职务犯罪发案率一直居高不下,大案要案仍然频发。打防并举、标本兼治,加强预防工作,成为遏止职务犯罪的必然选择。作为承担着预防职务犯罪重要职能的检察机关,在新形势下如何进一步开展好预防职务犯罪工作,值得深入研究和探讨。
  
  一、当前预防职务犯罪工作现状
  
  近年来,检察机关的预防职务犯罪工作从起步到逐渐展开,应当说取得了一定的成绩,如预防机构的设立、预防人员的专业化、各具特色的经验做法等等。然而,检察机关在预防职务犯罪工作过程中,也暴露出一些问题,这些问题在一定程度上制约着检察机关预防职务犯罪工作的开展。目前,主要存在以下问题:
  (一)重打击,轻预防
  近年来,检察机关打击职务犯罪取得了辉煌成就。2003~2007年,全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件、209487人,立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件35255件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人(其中厅局级930人、省部级以上35人),追缴赃款赃物244.8亿多元。在严厉打击之下,胡长清、成克杰、王怀忠、郑筱萸等一大批高官纷纷落马。和打击职务犯罪相比,检察机关预防职务犯罪工作力度则稍显不足。一方面,从部门人数作比较,检察机关反贪污贿赂部门和渎职侵权犯罪侦查部门的人员要远远多于职务犯罪预防部门的人员,据了解,人员比例约为10∶1;另一方面,从部门级别来看,全国检察机关大部分反贪污贿赂部门和渎职侵权犯罪侦查部门已升格,普遍要比职务犯罪预防部门的级别高半级。这都反映出预防职务犯罪仍未得到应有的重视和关注。
  (二)重自身预防,轻整体预防
  实践中,检察机关预防职务犯罪工作往往从自身出发,以自我为中心开展预防工作。实际上,在职务犯罪预防工作中,唱重头戏的不仅仅是检察机关,还有纪检监察机关,另外有许多单位也各自在内部设立相应的部门开展预防工作。从工作情况来看,各单位基本上是各自为政,按照本单位制定的计划和方案开展预防工作,缺乏相互间的协调配合,缺乏整体合力。因而,预防工作显得较为混乱,存在着工作盲区和重复劳动的现象。
  (三)重个案预防,轻系统预防
  职务犯罪个案预防是指人民检察院在自行侦查的职务犯罪案件中,针对案件中暴露出的管理、制度、人员素质等方面的问题,帮助发案单位完善制度,堵塞漏洞,以达到预防此类职务犯罪发生的一案一预防的制度。职务犯罪系统预防是指针对金融、税务、教育、卫生等各个系统、行业开展的预防。检察机关一直较为注重个案预防,如到发案单位讲法制课,进行宣传教育,或是针对个案暴露出的问题发检察建议,帮助发案单位堵塞漏洞等等。但与此同时,检察机关往往忽视了系统预防,即未能针对各个系统、行业有计划、有步骤地实施预防工作,整体规划性不强。因而,预防工作显得较为被动,不具有主动性、前瞻性和系统性,一般是在案发以后才开展预防工作,预防范围也较狭窄。
  
  二、加强预防职务犯罪工作的必要性
  
  是否应当加强预防职务犯罪工作,要经过充分的论证才能进行,绝不能具有随意性。当前检察机关加强预防职务犯罪工作至少具有以下三点理由。
  (一)预防工作本质属性的必然要求
  检察机关在遏止职务犯罪工作中,打击和预防究竟应当孰轻孰重?从表面上看,打击似乎更为有力,更应当侧重一些,其实不然。从打击和预防的关系上来看,打击是事后进行治理,而预防是事先进行防范,是从源头上进行治理;打击具有被动性,而预防具有主动性;打击不是目的,只是手段,预防才是最终目的;打击仅能治标,不能治本,预防才是治本之策。由此可见,检察机关在对职务犯罪进行打击的同时,更应当侧重于预防工作,这是预防工作本质属性所决定的。
  (二)社会历史发展的必然趋势
  从建国初期到20世纪末,人们的法治观念较为淡泊,加之受市场经济大潮的冲击,贪污贿赂等职务犯罪盛行是极为正常的,在那样一个特定的历史时期之下,加大对职务犯罪的打击力度也是必然的。进入21世纪后,随着我国法治化进程的深入推进,人们的法治观念大大增强,但职务犯罪仍然高发,说明除了人员素质较低的原因之外,我们的各项规章制度存在的漏洞较大,使得犯罪分子有机可乘。因而,我们在打击职务犯罪的同时,必须加强预防工作,规范各种规章制度,从源头上堵塞漏洞,使犯罪分子失去滋生蔓延的土壤。
  (三)预防工作时机成熟的必然结果
  目前,我国已正式加入《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)。《公约》第二章专章规定了“预防措施”,该章共分10条,较为详尽地规定了预防腐败的措施,其中有多项规定我国均未能达到要求,诸如“预防性反腐败政策和做法”、“公共采购和公共财政管理”、“社会参与”、“预防洗钱的措施”等等。检察机关必须力加强预防职务犯罪工作,以达到《公约》规定的各项要求。另外,中国国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局于2007年9月正式挂牌成立;2008年6月,中共中央又印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012年工作规划》。种种情况表明,预防职务犯罪工作在我国越来越受到更大的关注。检察机关承担着预防职务犯罪的职能,加强预防职务犯罪工作已成为必然趋势。
  
  三、预防职务犯罪工作机制的构建
  
  检察机关要搞好预防职务犯罪工作,充分履行自己的预防职能,必须构建预防职务犯罪“一体化”工作机制,即纵向“一体化”工作机制和横向“一体化”工作机制。
  (一)纵向“一体化”工作机制
  纵向“一体化”工作机制是指上下级检察机关预防职务犯罪工作上下联动、混然一体,实现机构统一、人员互补、资源共享。具体应做到如下几个方面:
  1、预防机构“一体化”。自2000年8月最高人民检察院颁布《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》以来,全国绝大多数检察机关设立了预防职务犯罪机构。但这一机构的设立并不尽如人意,如有少数地方检察机关没有按照规定设立职务犯罪预防部门,仅指定专人负责;有一些地方检察机关将预防职务犯罪部门设在反贪局内,受反贪局的统一指挥调度,参与办理职务犯罪案件,预防部门形同虚设;还有一些地方检察机关虽将预防职务犯罪部门单列,但该部门大部分精力仍花费在办理职务犯罪案件上,根本无暇顾及预防工作。要改变这一状况,更好地开展预防职务犯罪工作,检察机关必须实现预防机构设置的“一体化”,即自上而下建立整齐划一的预防职务犯罪机构,这一机构必须从职务犯罪侦查部门单列出来,是从属于检察机关的一个独立的部门,且仅承担预防职务犯罪职能。只有这样,才能确保检察机关预防工作政令畅通,做到上情下达、下情上达,才能促使预防工作步上新的台阶。
  
  2、预防人员“一体化”。检察机关承担的职能较多,人少事多的现象普通比较突出,特别是在基层检察机关,人员尤为紧张,有的基层检察机关预防部门仅有1-2人,有的市级检察机关预防部门也仅2-3人,而检察机关其他内设机构有着自己的职能,不可能承担较多的预防工作。仅凭如此少的预防工作人员,是很难想象能够承担繁重的预防职务犯罪职能的。因此,实行预防人员“一体化”是扬长避短的一大举措,可以整合上下级检察机关预防职务犯罪部门人员力量,充分利用有限的人力,集中优势兵力开展预防工作,从而能够实现上下左右联动,发挥出最大的效能。
  3、预防资源“一体化”。实践中,各地检察机关在预防职务犯罪方面取得了较为丰富的经验,积累了许多好的做法。要充分合理地利用这些预防资源,必须实行预防资源“一体化”。即上下级检察机关之间对成功的经验做法、典型案例、图片资料、预防讲稿等等预防资源,进行重新整合,相互融合,相互交流,相互学习,优势互补,从而实现资源共享。闭门造车、各行其事的做法是不可取的。
  (二)横向“一体化”工作机制
  横向“一体化”工作机制是指检察机关与预防腐败局、纪检监察机关等单位密切配合、互通有无、各司其职,共同开展预防职务犯罪工作。职务犯罪预防工作面广量大,不是检察机关自身能够独立完成的,检察机关在打造纵向“一体化”工作机制的同时,必须加强与其他机关的密切配合,打造横向“一体化”工作机制。
  1、主动接受指导,发挥预防腐败局的龙头作用。国家预防腐败局目前已挂牌成立,全国各地也必将逐步成立预防腐败局。预防腐败局是预防腐败的专门机构,具有较强的专业性;同时预防腐败局设在党政机关,具有较强的协调能力。因此,预防腐败局在预防职务犯罪工作中应当起着核心的作用。作为检察机关应当以大局为重,主动接受指导,在预防腐败局统筹安排之下开展预防职务犯罪工作。
  2、摆正自身位置,发挥检察机关的生力军作用。较长一段时期以来,检察机关承担着预防职务犯罪的重要职能。虽然我国将逐步建立专门的预防腐败局,但检察机关预防职务犯罪工作仍不能忽视,不能认为检察机关预防职务犯罪工作是可有可无的,相反地,检察机关在预防腐败局的指导之下,更应当发挥预防职务犯罪的生力军作用。因为检察机关有着自身建立起来的预防网络、预防人才、预防资源等强大的预防优势,这是其他任何一个单位所无法比拟的。因此,检察机关应当摆正自身的位置,抓住预防腐败局成立的大好契机,不断拓展自身的预防职能,充分发挥出生力军的作用,更好地开展预防职务犯罪工作。
  3、积极加强联系,发挥纪检监察机关的网络优势。和检察机关一样,纪检监察机关也一直承担着预防职务犯罪的重要职能。相比之下,纪检监察机关比检察机关有着更为庞大的网络优势,许多单位都有纪检监察机关派驻人员,预防工作开展起来较为方便。因此,检察机关应积极主动地加强与纪检监察机关的联系,利用纪检监察机关建立起来的网络资源,开展好自身的预防职务犯罪工作。
  
  参考文献:
  1、贾春旺.最高人民检察院工作报告[R].http://www.gov.cn/2008lh/content_ 926172.